Prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione

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    Il nuovo testo del progetto di legge, elaborato dalle Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia, è composto da 20 articoli.

    L’articolo 1 individua, in ossequio alle Convenzioni internazionali in materia di lotta alla corruzione,l’Autorità nazionale competente a coordinare l’attività di contrasto della corruzione nella pubblica amministrazione nella Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche – Civit, di cui all’articolo 13 del D.Lgs. 150/2009. Si modifica così l’attuale distribuzione delle competenze in materia, con la sostituzione della Civit, nel ruolo di Autorità nazionale anticorruzione, al Dipartimento della funzione pubblica, che lo ricopre secondo la normativa vigente. Il testo elenca, poi, i compiti spettanti alla Commissione tra i quali la collaborazione con organismi stranieri paritetici e l’analisi delle cause e dei fattori della corruzione con l’individuazione degli interventi che ne possano favorire la prevenzione e il contrasto; alla stessa sono riconosciuti importanti poteri ispettivi e d’indagine (richiesta di notizie, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni) nonché poteri di sollecitazione e sanzionatori (ordina l’adozione di atti o la rimozione di comportamenti contrastanti con le regole sulla trasparenza amministrativa). Vengono, infine, individuate le attività degli altri organi incaricati di funzioni di prevenzione e contrasto dell’illegalità, delineando una collaborazione tra la Civit, ilDipartimento della funzione pubblica e le pubbliche amministrazioni centrali (tra le quali si segnala l’introduzione, nel corso dell’esame in sede referente, della definizione dei criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione).

    L’articolo 2 dispone che la trasparenza dell’attività amministrativa – livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell’art. 117, secondo comma, letteram), della Costituzione – sia assicurata con la pubblicazione delle informazioni relative a: procedimenti amministrativi, anche se realizzati in deroga alle procedure ordinarie e costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini (le informazioni pubblicizzate sono trasmesse in via telematica alla Civit); risultati del monitoraggio periodico del rispetto dei tempi procedimentali. Le pubbliche amministrazioni devono rendere noto, tramite il proprio sito istituzionale, almeno un indirizzo di posta elettronica certificata cui il cittadino possa rivolgersi per trasmettere istanze e dichiarazioni e ricevere informazioni circa i provvedimenti e i procedimenti amministrativi che lo riguardano. Si prevede, altresì, che le amministrazionipossono rendere accessibili in ogni momento agli interessati, tramite strumenti di identificazione informatica, le informazioni relative ai provvedimenti e ai procedimenti amministrativi che li riguardano, ivi comprese quelle relative allo stato della procedura, ai relativi tempi e allo specifico ufficio competente in ogni singola fase.

    L’intera disciplina del procedimento amministrativo, in ossequio al principio del giusto procedimento (conforme all’art. 97 Cost.), garantisce puntualmente il diritto di partecipazione degli interessati (Capo III della legge 241/1990) attraverso alcune specifiche disposizioni concernenti ciascuna fase del procedimento stesso.

    Orbene, atteso che per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche sono già tenute ad incentivare l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati ex art.3-bis della L. 241/1990, sembrerebbe opportuno specificare meglio in quali termini si intenda definire come mera possibilità ciò che, in via di principio, è già previsto dalla legge generale in materia di procedimento amministrativo, nonché, come obbligo in capo alle pubbliche amministrazioni dall’art. 54 del Codice dell’amministrazione digitale con riferimento al contenuto necessario dei siti delle pubbliche amministrazioni.

    L’articolo 3 è volto a realizzare la trasparenza delle attribuzioni di posizioni dirigenziali imponendo alle pubbliche amministrazioni, in occasione dell’annuale rapporto informativo sulle tipologie di lavoro flessibile da esse utilizzate, la comunicazione di tutti i dati utili a rilevare le posizioni dirigenziali attribuite a persone, anche esterne all’amministrazione, individuate discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione.

    L’articolo 4 modifica l’articolo 53 del d.lgs. 165/2001in tema di incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi di dipendenti pubblici.

    L’articolo 5 aggiunge l’art. 54-bis al TU pubblico impiego al fine di a tutelare il pubblico dipendente che, fuori dei casi di responsabilità per calunnia o diffamazione, denuncia o riferisce condotte illecite apprese in ragione del suo rapporto di lavoro.

    L’articolo 6 individua – fino all’entrata in vigore dell’apposito regolamento ministeriale previsto dal Codice antimafia (D.Lgs n. 159/2011) – le attività d’impresa particolarmente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa per le quali – indipendentemente dal valore del contratto – è sempre richiesta l’informazione antimafia. Il relativo elenco può essere modificato con decreto, adottato dal Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della giustizia, delle infrastrutture e dei trasporti e dell’economia e delle finanze. E’ obbligatorio segnalare al prefetto, ai fini dei controlli antimafia, sia l’affidamento a terzi delle attività comprese tra quelle individuate come a rischio d’infiltrazione che le variazioni degli assetti proprietari delle stesse imprese. Le citate variazioni devono essere comunicate entro 30 gg.; la violazione di tale obbligo è punito, con la sanzione amministrativa pecuniaria da 20.000 euro a 60.000 euro.

    L’articolo 7 modifica l’art. 135 del Codice dei contratti pubblici al fine di inserire tra le cause di risoluzione del contratto con l’appaltatore anche la sentenza definitiva di condanna nei confronti di quest’ultimo per i gravi reati di cui all’art. 51, commi 3-bis (ad es. associazione mafiosa, sequestro di persona a scopo di estorsione, tratta di persone, riduzione in schiavitù) e 3-quater (delitti con finalità di terrorismo), per il reato di peculato, peculato mediante profitto dell’errore altrui, malversazione a danno dello Stato, concussione, corruzione per l’esercizio della funzione (v. ultra art. 13) e per atto contrario ai doveri d’ufficio, corruzione in atti giudiziari e corruzione di incaricato di un pubblico servizio.

    L’articolo 8 contiene una clausola di adeguamento alle disposizioni degli articoli da 1 a 5 per le regioni e province autonome di Trento e Bolzano, ivi compresi gli enti regionali e le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, nonché per gli enti locali. È fatta salva la compatibilità con le disposizioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione in materia.

    L’articolo 9 dispone in tema di danno all’immagine della pubblica amministrazione, inserendo due nuovi commi all’articolo 1 della legge 20/1994 che disciplina il giudizio di responsabilità amministrativa. In particolare si prevede: una presunzione fino a prova contraria relativa alla quantificazione del danno all’immagine della PA, derivante dalla commissione di un reato contro la stessa p.a. da parte del dipendente (il danno si presume essere pari al doppio del valore illecitamente percepito dal dipendente); la concessione delsequestro conservativo di beni mobili e immobili del convenuto nei giudizi di responsabilità amministrativa per il danno all’immagine in tutti i casi di fondato timore di attenuazione della garanzia del credito erariale.

     

    L’articolo 10 delega il Governo ad adottare un testo unico per disciplinare, in caso sentenze definitive di condanna per delitti non colposi:

    §       l’incandidabilità a diverse cariche elettive e di governo a livello centrale, regionale e locale e al Parlamento europeo;

    §       il divieto di ricoprire alcune cariche elettive e di governo proprie degli enti locali;

    §       le ipotesi di decadenza o sospensione dalle cariche in caso di sentenze di condanna successive all’elezione o all’assunzione della carica.

    L’articolo 11 novella l’art. 59 del TUEL (Testo unico enti locali) prevedendo la sospensione di diritto da una serie di cariche pubbliche elettive (presidente della provincia, sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale, presidente e componente del consiglio circoscrizionale) delle persone nei cui confronti l’autorità giudiziaria ha applicato la misura coercitiva deldivieto di dimora, quando quest’ultima coincida con la sede dove si svolge il mandato elettorale.

     

    L’articolo 12 prevede che i magistrati (ordinari, amministrativi, contabili, così come gli avvocati dello Stato) possano rimanere fuori ruolo per non più di cinque anni consecutivi e, nel corso della carriera, per un massimo di dieci anni. Tra i due incarichi devono, tuttavia, intercorrere almeno cinque anni. Si prevede, inoltre, che non si possa determinare pregiudizio relativo al posizionamento nei ruoli di appartenenza e che il magistrato fuori ruolo mantenga, nel nuovo incarico, esclusivamente il trattamento economico fondamentale dell’amministrazione di appartenenza, compresa l’indennità.

    E’ precisata la prevalenza della nuova disciplina su ogni normativa speciale nonché la sua applicazione agli incarichi già conferiti alla data della sua entrata in vigore.

     

    L’articolo 13 introduce numerose modifiche al codice penale.

    Il minimo sanzionatorio della reclusione per peculato (art. 314 c.p.) è portato da tre a quattro anni.

    E’ ridefinito il reato di concussione (art. 317) che diventa riferibile al solo pubblico ufficiale (e non più anche all’incaricato di pubblico servizio) e da cui è espunta la fattispecie per induzione (v. ultra); è previsto un aumento del minimo edittale, portato da quattro a sei anni di reclusione.

    E’ dettata una nuova formulazione dell’attuale reato di cui all’art. 318 (Corruzione per un atto d’ufficio), ora rubricato “Corruzione per l’esercizio della funzione”, sanzionato più severamente (la reclusione da uno a cinque anni, anziché da sei mesi a tre anni). Con la riformulazione dell’art. 318 (cd. corruzione impropria) vengono ridelimitate le diverse forme di corruzione: da una parte, la corruzione propria di cui all’art. 319, che rimane ancorata al compimento di un atto contrario ai doveri d’ufficio; dall’altra, l’indebita ricezione o accettazione della promessa di  denaro o altra utilità di cui al nuovo art. 318, che risulta adesso collegata all’esercizio delle funzioni e non al compimento di un atto dell’ufficio.

    Risulta inoltre soppressa l’ipotesi più lieve per il pubblico ufficiale che riceve la retribuzione per un atto già compiuto. La disposizione si applica anche all’incaricato di pubblico servizio.

    E’ aumentata, all’art. 319 (che continua ad applicarsi anche all’incaricato di pubblico servizio), la pena della reclusione prevista per la corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio (da quattro a otto anni anziché da due a cinque anni), mentre all’art. 319-ter è prevista, per la corruzione in atti giudiziari, la pena della reclusione da quattro a dieci anni (attualmente va da tre a otto anni).

    Sono introdotti nel codice due nuovi delitti:

    §       l’“induzione indebita a dare o promettere utilità” (cd. concussione per induzione, nuovo art. 319-quater). La norma punisce il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che induce il privato a pagare (reclusione da tre a otto anni); il privato che dà o promette denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a tre anni;

    §       il “traffico di influenze illecite” (nuovo art. 346-bis)che punisce con la reclusione da uno a tre anni chi sfrutta le sue relazioni con il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio al fine di farsi dare o promettere denaro o altro vantaggio patrimoniale come prezzo della sua mediazione illecita ovvero per remunerare il pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio. La stessa pena si applica a chi dà o promette denaro o altro vantaggio. Sono previste aggravanti e attenuanti speciali.

    E’ sanzionato più severamente l’abuso d’ufficio (art. 323: è prevista la pena della reclusione da uno a quattro anni anziché da sei mesi a tre anni).

    E’ modificato l’art. 317-bis c.p.: l’interdizione perpetua dai pubblici uffici consegue anche alla condanna per corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio e in atti giudiziari.

    Ulteriori modifiche al codice penale dettate dall’articolo 9 hanno, soprattutto, natura di coordinamento rispetto alle novelle introdotte, con particolare riferimento ai nuovi reati aggiunti. Si tratta delle disposizioni sull’incapacità di contrattare con la p.a. a seguito di condanna (art. 32-quater c.p.), sull’estinzione del rapporto di lavoro (art. 32 quinquies), sulla fattispecie di istigazione alla corruzione (art. 322), sull’applicabilità agli organi dell’UE (art. 322-bis), sulla confisca (art. 322-ter), sulla circostanza attenuante (art. 323-bis).

     

    L’articolo 14 sostituisce all’attuale fattispecie di cui all’art. 2635 del codice civile (Infedeltà a seguito di dazione o promessa di utilità) quella di corruzione tra privati. Sono puniti con la reclusione da uno a tre anni gli amministratori, i direttori generali, i dirigenti preposti alla redazione redazione dei documenti contabili societari, i sindaci e i liquidatori che, compiendo od omettendo atti in violazione degli obblighi inerenti al loro ufficio o degli obblighi di fedeltà, cagionano nocumento alla società.

     

    L’articolo 15 coordina con le novelle introdotte nel codice penale la disciplina della responsabilità amministrativa da reato delle persone giuridiche di cui al D.Lgs n. 231/2001

    In particolare, la citata responsabilità consegue anche per i reati:

    §       di concussione per induzione (ovvero l’induzione indebita a dare o promettere utilità) sanzionato con la sanzione pecuniaria da 300 a 800 quote;

    §       di corruzione tra privati (nella ipotesi aggravata in cui la società danneggiata sia una società quotata sui mercati regolamentati) sanzionato con la sanzione pecuniaria da 200 a 400 quote.

     

    L’articolo 16 novella l’art. 133 delle norme di attuazione del c.p.p.prevedendo che anche il decreto che dispone il giudizio per il nuovo reato di cui all’art. 319-quater c.p. (induzione indebita a dare o promettere utilità) sia comunicato alle amministrazioni o enti di appartenenza.

    L’articolo 17 aggiunge la condanna per il citato reato di induzione indebita a dare o promettere utilità tra quelle per cui si applica la confisca obbligatoria di beni, denaro o delle altre utilità di cui il condannato non può giustificare la provenienza, confisca prevista dall’art. 12-sexies del D.L. n. 306/1992 (L. n. 356/1992).

    L’articolo 18, modificando gli artt. 58-59 del TUEL, introduce la condanna definitiva per il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità tra le cause ostative alla candidaturaalle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali ovvero di impedimento a ricoprire cariche presso gli organi rappresentativi degli enti locali. Ad analoga condanna, ma non definitiva, consegue la sospensionedi diritto dalle cariche rappresentative degli enti locali.

    L’articolo 19 novella l’art. 3 della legge n. 97/2001 prevedendo, anche nei confronti del dipendente pubblico rinviato a giudizio per il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità, iltrasferimento – da parte dell’amministrazione di appartenenza – ad un ufficio diverso da quello in cui prestava servizio al momento del fatto, con attribuzione di funzioni corrispondenti, per inquadramento, mansioni e prospettive di carriera, a quelle svolte in precedenza.

    L’articolo 20 reca la clausola di invarianza finanziaria.

     

    Discussione e attività istruttoria nelle Commissioni in sede referente

    Tra i principali temi trattati nel corso dell’esame delle Commissioni riunite, in riferimento alle modifiche al codice penale, si segnalano: l’opportunità di un eccessivo aumento delle pene per i reati contro la pubblica amministrazione, con particolare riferimento ai minimi edittali; la necessità di prevedere due autonomi delitti di concussione (per costrizione e per induzione) anche in relazione alla obbligatorietà delle modifiche sulla base dei contenuti della Convenzione di Strasburgo; la questione della genericità della definizione della fattispecie del nuovo reato di traffico di influenze, che lascerebbe troppo spazio alla libera interpretazione del giudice.

     

    I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

    In data 23 maggio 2012, la III Commissione Esteri, la XIV Commissione Politiche dell’Unione europea e la Commissione Parlamentare per le questioni regionali hanno espresso parere favorevole sul nuovo testo dell’AC 4434. In pari data, la VI Commissione Finanze ha espresso “nulla osta” mentre la X Commissione Attività produttive, commercio e turismo ha espresso parere favorevole con una osservazione in merito all’impatto sulle piccole  imprese della novella all’art. 2635 c.c., che prevede la procedibilità d’ufficio per il reato di corruzione tra privati.

    Il 24 maggio, le Commissioni VIII Ambiente, territorio e lavori pubblici, XI Lavoro pubblico e privato e XII Affari sociali hanno espresso parere favorevole.