La relazione illustrativa al decreto legge sull’immigrazione 89 del 2011

    AC 4449

    Disegno di legge di conversione del decreto legge 23 giugno 2011, n. 89, recante “disposizioni urgenti per il completamento dell’attuazione della direttiva 2004/38/CE sulla libera circolazione dei cittadini comunitari e per il recepimento della direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi irregolari”

    Relazione illustrativa

    Onorevoli Deputati!

    Il provvedimento d’urgenza oggetto del presente disegno di legge prevede alcune necessarie disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento nazionale a quello dell’Unione europea in relazione alla direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa ai diritti dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, la cui trasposizione non è stata valutata completa e correttamente attuata.

    L’intervento, specificamente contenuto nel capo I, si inquadra nell’ambito delle misure necessarie a garantire il rispetto di quanto previsto dall’articolo 117, primo comma, della Costituzione.

    A causa, infatti, dell’incompleto o non corretto recepimento della normativa dell’Unione europea nell’ordinamento nazionale, la Commissione europea, per quanto concerne il recepimento della direttiva 2004/38/CE, ha già annunciato l’imminente avvio di una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia, formulando – anche ad adiuvandum – una serie di rilievi e di richieste di chiarimento.

    In relazione alla straordinarietà ed urgenza dell’intervento normativo in esame, che si configura come atto obbligato per gli impegni assunti dall’Italia in sede europea, è stata richiesta l’esenzione dalla predisposizione dell’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR), ai sensi dell’articolo 9 del regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170.

    Il provvedimento non incide sulle attività dei cittadini e delle imprese né sull’organizzazione e sul funzionamento della pubblica amministrazione, ad eccezione del prolungamento del periodo di trattenimento massimo presso i centri di identificazione ed espulsione, per i quali saranno predisposti i necessari adeguamenti strutturali.

    Il provvedimento d’urgenza prevede, al capo II, il recepimento della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, per la quale, essendo scaduto il 24 dicembre 2010 il termine per la trasposizione, la Commissione ha già avviato la fase prodromica all’apertura della procedura di infrazione per mancato recepimento.

    Con il provvedimento d’urgenza si raggiunge un duplice effetto positivo: garantire il rispetto degli obblighi assunti in sede di Unione europea ed evitare aggravi di natura finanziaria a carico dello Stato.

    Il presente decreto, pertanto, consente di rendere effettivo l’adempimento di obblighi comunitari, completando anche quello avvenuto con il decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30. È per fare fronte alla necessità di garantire l’assolvimento degli impegni assunti dall’Italia che si è fatto ricorso allo strumento della decretazione d’urgenza, fermi restando i presupposti della straordinaria necessità ed urgenza, prescritti dall’articolo 77 della Costituzione, soddisfatti sia dalla necessità di evitare le conseguenze derivanti dall’inadempimento degli obblighi dell’Unione europea, sia dall’urgenza di rispettare le scadenze temporali imposte dalla normativa della stessa Unione e dalla disciplina delle procedure di infrazione.

    Il capo I del decreto-legge apporta modifiche al decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30.

    La Commissione europea, a seguito dell’analisi giuridica della trasposizione nell’ordinamento italiano della direttiva 2004/38/CE, ha formulato una serie di rilievi. L’apertura di una procedura di infrazione per incompleto, impreciso o mancato recepimento può essere superata solo da opportuni e adeguati interventi normativi.

    Di qui l’urgenza di una correzione della normativa vigente in materia, contenuta nel decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30. L’intervento normativo si propone di adeguare il diritto interno alla normativa dell’Unione europea.

    Il capo I, pertanto, reca, all’articolo 1, le necessarie modifiche e integrazioni al decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30. In particolare:

    in aderenza al rilievo della Commissione europea relativo al corretto recepimento della direttiva in merito all’attestazione della stabilità del rapporto con il partner, si è proceduto a modificare l’articolo 3, comma 2, letterab), del citato decreto legislativo n. 30 del 2007, nel senso di prevedere che la relazione stabile debba essere «ufficialmente attestata». In tale modo, la provenienza da un’autorità pubblica, fermo restando, in ossequio alla direttiva, il ricorso a qualsiasi mezzo di prova, garantisce la veridicità, consentendo sia di evitare attestazioni mendaci o fraudolente sia di assicurare l’effettività della tutela del diritto al soggiorno del partner del cittadino dell’Unione europea, di seguito denominato «cittadino UE»;

    per superare il rilievo formulato dalla Commissione europea, secondo il quale la normativa italiana sovrappone i requisiti per l’ingresso e quelli per il soggiorno, in difformità da quanto previsto dall’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva, è stato soppresso il richiamo all’obbligo del visto d’ingresso, ai fini del soggiorno fino a tre mesi (articolo 6, comma 2), dell’iscrizione anagrafica per i familiari del cittadino UE (articolo 9, comma 5, lettera a)) nonché del rilascio della carta di soggiorno di durata superiore a tre mesi per i familiari del cittadino UE non aventi la cittadinanza di uno Stato membro (articolo 10, comma 3, lettera a)). In particolare, in quest’ultimo caso, si è fatto riferimento alla disposizione della direttiva (articolo 10, paragrafo 2), che richiede, invece, soltanto un passaporto in corso di validità. Tali disposizioni non comportano oneri aggiuntivi in quanto non sono stabiliti ulteriori compiti per le amministrazioni e le stesse non incidono, sotto il profilo quantitativo, sulla «platea» dei cittadini UE interessati né sulla durata del soggiorno degli stessi;

    la Commissione europea ha precisato che «la direttiva non prevede la fissazione di un importo minimo prefissato per legge, contenendo solo un generico richiamo alle risorse sufficienti ad escludere il ricorso a prestazioni di assistenza sociale» (articolo 8, paragrafo 3, secondo e terzo trattino, della direttiva). Il decreto legislativo n. 30 del 2007 di recepimento, invece, richiama, a tale fine, all’articolo 9, comma 3, la normativa sui ricongiungimenti familiari di stranieri extracomunitari, che fissa importi minimi commisurati all’importo annuo dell’assegno sociale moltiplicato in ragione del numero dei familiari. Ne è conseguita la necessità d’inserire, nella procedura di verifica della sussistenza del requisito della disponibilità delle risorse economiche sufficienti a garantire il soggiorno oltre i tre mesi (articolo 9, comma 3-bis), anche la valutazione della situazione complessiva dell’interessato, quale ulteriore elemento da tenere in debita considerazione. Ciò sancisce, a livello normativo, quanto già anticipato dalla circolare n. 18 del 21 luglio 2009 del Ministero dell’interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali;

    a seguito della mancata trasposizione, sia ai fini del rilascio dell’attestato d’iscrizione anagrafica sia ai fini del rilascio della carta di soggiorno per i familiari non comunitari del cittadino UE, sia dell’ipotesi del parente convivente, facente parte del nucleo familiare sia del familiare convivente con il cittadino UE che necessita di assistenza personale, a causa di gravi problemi di salute, la Commissione ha richiesto un’espressa integrazione normativa in tale senso, rispettivamente, degli articoli 9, comma 5, lettera b), e 10, comma 3, lettera b), del decreto legislativo n. 30 del 2007. Si è, pertanto, proceduto a integrare le citate disposizioni, riportando la previsione della direttiva relativa alla documentazione che può essere richiesta dagli Stati membri, ai fini del rilascio dell’attestato d’iscrizione anagrafica per i familiari comunitari del cittadino UE (articolo 8, paragrafo 5, lettera e)) sia quella relativa alla documentazione che può essere richiesta dagli Stati membri per il rilascio della carta di soggiorno per i familiari non comunitari del cittadino UE (articolo 10, paragrafo 2, lettera e)). Allo stato attuale, le fattispecie sono disciplinate dalla circolare del Ministero dell’interno n. 39 del 18 luglio 2007, che prevede un’autodichiarazione, da parte del cittadino UE, della qualità di familiare a carico o convivente, ovvero della sussistenza di gravi motivi di salute che impongono l’assistenza personale da parte del cittadino UE avente autonomo diritto di soggiorno;

    la Commissione ha rilevato che, nei casi di soggiorno superiore a tre mesi (articolo 7), di decesso o di partenza del cittadino UE (articolo 12) e di divorzio o di annullamento del matrimonio (articolo 13), la verifica delle condizioni richieste ai fini del mantenimento del diritto di soggiorno non deve rivestire carattere sistematico, in quanto la direttiva prevede tali verifiche in casi specifici, qualora vi sia un dubbio ragionevole (articolo 14, paragrafo 2, secondo comma).
    L’integrazione dell’articolo 13, comma 2, del decreto legislativo n. 30 del 2007 non consente, pertanto, verifiche sistematiche finalizzate ad accertare che siano ancora soddisfatte le condizioni richieste per il mantenimento del diritto al soggiorno nei casi richiamati dalla norma ma soltanto in presenza di ragionevoli dubbi;

    a seguito dell’ulteriore rilievo della Commissione europea, secondo cui, in conformità all’articolo 25 della direttiva, il possesso di un’attestazione d’iscrizione anagrafica ovvero di un qualsiasi documento di soggiorno (carta di soggiorno, carta di soggiorno permanente ovvero ricevuta della domanda di carta di soggiorno di familiare) non è un prerequisito per l’esercizio di un diritto o per il completamento di una formalità amministrativa, potendo la qualità del beneficiario essere attestata con qualsiasi mezzo di prova, è stato integrato l’articolo 19, comma 4, con una disposizione che, pur riprendendo il principio enunciato dalla direttiva stessa, fa, comunque, salva l’attuale disposizione che mantiene il richiamo ai mezzi di prova previsti dalla vigente disciplina;

    in accoglimento di una precisa richiesta della Commissione, è stato esplicitato, nell’articolo 21, comma 1, del decreto legislativo n. 30 del 2007, il principio – di cui all’articolo 14, paragrafo 3, della direttiva – che l’eventuale ricorso al sistema di assistenza sociale non è considerato, automaticamente, come causa di allontanamento, ma va valutato caso per caso. D’altra parte, già il vigente articolo 13 del decreto legislativo n. 30 del 2007, ai fini del mantenimento del diritto di soggiorno, fa riferimento alla disponibilità di risorse economiche che devono essere sufficienti ad impedire che il cittadino UE e i suoi familiari possano divenire un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante: la valutazione «caso per caso» è, quindi, in re ipsa;

    la direttiva prevede (articolo 27, paragrafo 3) che gli Stati membri possano chiedere – al fine di accertare se l’interessato costituisce un pericolo per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza – informazioni sui precedenti penali del cittadino UE al Paese di provenienza: la procedura di consultazione non può avere carattere sistematico e lo Stato membro consultato deve rispondere entro due mesi. Nonostante il carattere facoltativo della disposizione dell’Unione europea, si è reso necessario introdurre una specifica disciplina (articolo 23-bis), che preveda il termine di due mesi, nell’ipotesi in cui sia lo Stato italiano ad essere interpellato. La norma è stata completata precisando che non è consentito il ricorso sistematico a tale consultazione ma solo in casi specifici e per concrete esigenze.

    Inoltre, in relazione alla disciplina della procedura di allontanamento del cittadino UE, la Commissione ha rilevato la genericità della gravità della minaccia rappresentata dal comportamento del cittadino UE ai fini dell’allontanamento (la direttiva richiede una minaccia «sufficientemente» grave – articolo 27, paragrafo 2, secondo comma), nonché la genericità della definizione dei «motivi di sicurezza dello Stato», che la normativa italiana distingue dai motivi imperativi di pubblica sicurezza (la direttiva fa riferimento a motivi di ordine pubblico e pubblica sicurezza – articolo 27, paragrafo 1). La Commissione ha contestato, altresì, il collegamento automatico dell’allontanamento immediato alla sussistenza di tali motivi, laddove la direttiva prevede che l’urgenza dell’allontanamento vada debitamente comprovata e valutata caso per caso (articolo 27, paragrafo 2). Gli orientamenti della Commissione in materia sono già stati, peraltro, parzialmente recepiti con la circolare del Dipartimento della pubblica sicurezza in data 28 agosto 2009. La Commissione ha rilevato, tuttavia, la persistenza di aspetti problematici, soprattutto con riferimento alla citata circolare interpretativa, che non assicura lo stesso livello di garanzia e di certezza del diritto offerto dalle norme di legge.

    Conseguentemente, si è reso necessario novellare l’articolo 20, come di seguito evidenziato:

    a) il comma 2 è riformulato, specificando, esplicitamente, i presupposti cui riconnettere la sussistenza dei motivi di sicurezza dello Stato, individuati nell’appartenenza della persona da allontanare ad una delle categorie di cui all’articolo 18 della legge 22 maggio 1975, n. 152, «Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico», nelle quali rientra il compimento di atti sovversivi nei confronti dell’ordinamento dello Stato o la condanna per uno dei delitti in materia di armi (legge 2 ottobre 1967, n. 895). Nell’adozione del provvedimento di allontanamento sono valutate anche le eventuali condanne per i delitti contro la personalità dello Stato;

    b) nel comma 3 è sostituito il primo periodo, qualificando come «sufficientemente grave» la minaccia che deve essere arrecata ai diritti fondamentali della persona o all’incolumità pubblica, per far sussistere i «motivi imperativi di pubblica sicurezza», che giustificano l’allontanamento del cittadino UE o dei suoi familiari. Nel secondo periodo è stato introdotto l’inciso: «quando ricorrono i comportamenti di cui al primo periodo del presente comma». Tali modifiche consentono di superare i rilievi della Commissione circa l’estensione dei motivi imperativi di pubblica sicurezza, sovrapponibili a quelli di ordine pubblico, attraverso la previsione della necessità del diretto collegamento tra le condanne per determinati reati ovvero l’appartenenza a categorie di soggetti pericolosi alla sussistenza di comportamenti che costituiscono una minaccia concreta, effettiva e sufficientemente grave ai diritti fondamentali della persona ovvero all’incolumità pubblica, conformemente a quanto previsto dalla direttiva;

    c) il comma 4, in accoglimento del rilievo della Commissione, è stato integrato, inserendo anche la valutazione della gravità della minaccia, valutazione che, comunque, viene già effettuata ai fini dell’adozione dei provvedimenti di allontanamento per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. Per finalità di omologazione con la norma di cui al comma 3, relativa ai motivi imperativi di pubblica sicurezza, si è sostituito l’aggettivo «attuale» riferito alla minaccia con «effettiva»;

    d) al comma 9, per coordinare la disposizione con le modifiche apportate all’articolo 21, comma 4, in materia di allontanamento per cessazione delle condizioni che determinano il diritto di soggiorno, viene meno la competenza del Ministro dell’interno per l’adozione dei provvedimenti di allontanamento per motivi di ordine pubblico, che sono demandati al prefetto;

    e) al comma 11, in materia di esecuzione dell’allontanamento, l’urgenza viene valutata, in conformità al dettato della direttiva, caso per caso, in relazione all’incompatibilità dell’ulteriore permanenza dell’interessato sul territorio nazionale rispetto al mantenimento della civile e sicura convivenza.

    Per completare la revisione delle procedure di allontanamento, è stato riformulato l’articolo 21, comma 4, che attualmente sanziona, con l’arresto da un mese a sei mesi e con l’ammenda da 200 a 2.000 euro, il cittadino UE o il suo familiare che venga individuato sul territorio dello Stato non avendo ottemperato all’ordine del prefetto – adottato ai sensi del comma 1 (venir meno delle condizioni che legittimano il soggiorno) – di lasciare il territorio nazionale entro il termine stabilito, senza aver presentato l’attestazione del consolato italiano relativa all’adempimento dell’obbligo di allontanamento. In luogo della contravvenzione, la norma autorizza il prefetto, valutato il singolo caso, ad adottare un ulteriore provvedimento di allontanamento per motivi di ordine pubblico e, quindi, immediatamente eseguito dal questore con accompagnamento alla frontiera. La Commissione, preventivamente informata, ha ritenuto la previsione in linea con la direttiva, in quanto non si configurano automatismi, dal momento che l’adozione del nuovo provvedimento di allontanamento non consegue in modo diretto alla violazione del primo ordine di allontanamento ma deve essere valutata la situazione del destinatario.

    Infine, è stato integrato l’articolo 183-ter delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, nel senso di estendere le modalità di esecuzione della misura di sicurezza dell’allontanamento del cittadino UE anche ai suoi familiari (articolo 2).

    Il capo II del decreto-legge reca disposizioni in materia di rimpatrio degli stranieri irregolari, di recepimento della direttiva 2008/111/CE.

    Il recepimento nell’ordinamento nazionale della direttiva 2008/115/CE comporta, necessariamente, un impatto sulla normativa organica di settore, analogamente a quanto avvenuto, in fase di trasposizione, da parte di altri Stati europei, quali Spagna, Norvegia, Polonia e Grecia. Sono state, pertanto, apportate modifiche al testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, di seguito «testo unico in materia di immigrazione».

    La finalità della citata direttiva è quella di dettare procedure e regole uniformi per il rimpatrio dei cittadini irregolari di Paesi terzi, introducendo un meccanismo progressivo, che, fermi restando i casi di rimpatrio coatto (sussistenza del rischio di fuga, richiesta del permesso di soggiorno infondata o fraudolenta, espulsione come sanzione penale o come conseguenza di sanzione penale eccetera) preveda, in adesione alla direttiva, la partenza volontaria e le misure meno coercitive, purché non sia compromesso l’effettivo ritorno nel Paese di origine o in un altro Paese.

    Gli aspetti rilevanti della direttiva riguardano:

    la concessione di un periodo per la partenza volontaria, compreso tra i sette e i trenta giorni, durante il quale è possibile imporre allo straniero irregolare alcuni obblighi finalizzati ad evitare il rischio di fuga, come l’obbligo di presentarsi periodicamente alle autorità, la costituzione di una garanzia finanziaria adeguata, la consegna di documenti o l’obbligo di dimorare in un determinato luogo. In caso di proroga del termine, motivata da esigenze familiari, scolarizzazione dei minori o ammissione a programmi di rimpatrio o assistito, l’assistenza sanitaria e l’istruzione dei minori sono erogate ai sensi degli articoli 35, commi 3 e 4, e 38 del testo unico in materia di immigrazione e, pertanto, non comportano oneri aggiuntivi;

    il ricorso al rimpatrio immediato in luogo della concessione del termine per la partenza volontaria qualora:

    sussista il rischio di fuga dello straniero, o la sua domanda di soggiorno sia stata respinta in quanto manifestamente infondata o fraudolenta, ovvero l’interessato costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale;

    l’accertamento della sussistenza del rischio di fuga basato su criteri obiettivi, caso per caso, definiti dalla legge;

    il trattenimento dello straniero in un centro a meno che, nel caso concreto, possano essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive, per preparare il rimpatrio o per effettuare l’allontanamento, in particolare laddove:

    sussista il rischio di fuga, o l’interessato eviti od ostacoli la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento;

    l’obbligo di corredare il provvedimento di rimpatrio con il divieto d’ingresso, nelle ipotesi in cui:

    non sia stato concesso allo straniero un termine per la partenza volontaria, o lo straniero non abbia ottemperato all’obbligo di rimpatrio;

    la facoltà, negli altri casi, di comminare, con il provvedimento di rimpatrio, anche il divieto d’ingresso;

    la determinazione della durata del divieto d’ingresso sulla base di tutte le circostanze che riguardano il singolo caso. Tale divieto non supera, di norma, i cinque anni, tranne che nell’ipotesi in cui l’interessato costituisca una grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale;

    le garanzie particolari previste per i soggetti vulnerabili;

    la regolamentazione della forma dei provvedimenti, le modalità di ricorso e la convalida del trattenimento.

    Al fine di tradurre nell’ordinamento interno i princìpi e criteri sopra enunciati, con l’articolo 3 sono state apportate modifiche agli articoli del richiamato testo unico in materia di immigrazione, di seguito illustrati.

    Art. 5, comma 6.

    L’integrazione proposta relativa al permesso di soggiorno per motivi umanitari – in aderenza all’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva – richiama, espressamente, le modalità per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, già individuate dall’articolo 11, comma 1, lettera c-ter), del regolamento di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394. L’esplicito riferimento alle cosiddette «oggettive e gravi situazioni personali», si è reso opportuno in considerazione delle problematiche emerse in fase di applicazione della norma.

    Art. 10-bis, comma 2.

    La proposta normativa intende incentivare – in attuazione dell’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva – «l’esodo» volontario degli stranieri irregolarmente presenti sul territorio nazionale, ai quali, ove identificati in uscita dal territorio nazionale durante i controlli della polizia di frontiera, non sarà contestato il reato di soggiorno illegale.

    Art. 13:

    a) comma 2, alinea e lettera b).

    Nella disposizione vigente viene incardinato il principio più volte ribadito dalla normativa dell’Unione europea – vedasi il considerando (6) della direttiva – della valutazione caso per caso della posizione dello straniero, prima dell’adozione di un qualsiasi provvedimento di rimpatrio. Si è colta, inoltre, l’occasione per colmare un vuoto normativo specificando che l’espulsione consegue non solo alla revoca o all’annullamento del permesso di soggiorno già rilasciato ma anche al suo diniego. L’inserimento, alla lettera b), di un esplicito riferimento alla legge 28 maggio 2007, n. 68, «Disciplina dei soggiorni di breve durata degli stranieri per visite, affari, turismo e studio», rappresenta un coordinamento di natura tecnica, con la previsione dell’espulsione – disposta dalla legge richiamata – in caso di violazione della disciplina dei soggiorni di breve durata concessi per visite, affari, turismo e studio;

    b) comma 2-ter.

    L’introduzione di un ulteriore comma intende consentire allo straniero irregolare che transita in uscita dall’ufficio di polizia di frontiera – e in possesso di passaporto valido – di lasciare volontariamente l’Italia senza essere espulso. Qualora lo straniero in questione sia già destinatario di un provvedimento di espulsione non ne verrà data esecuzione coattiva, fermo restando l’inserimento del provvedimento nella Banca dati Schengen, da cui consegue l’inammissibilità negli altri Paesi dell’Area. È perseguita, in tal modo, la finalità di agevolare il ritorno nel Paese di origine di stranieri illegalmente soggiornanti, previa valutazione caso per caso, sulla base di criteri obiettivi, non limitandosi quindi a prendere in considerazione il semplice fatto del soggiorno irregolare. Tale procedura, peraltro, è in linea con quanto previsto dal «Codice Frontiere Schengen» [regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006], che, all’articolo 11, paragrafo 3, riserva alla discrezionalità dello Stato membro la facoltà di espellere lo straniero illegalmente soggiornante, identificato in uscita dal territorio nazionale alla frontiera esterna. Tale finalità si pone in linea sia con il considerando (6) che con l’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva;

    c) comma 4. La norma viene riformulata prevedendo, conformemente agli articoli 7, paragrafo 4, e 3, numero 2), della direttiva, che il rimpatrio immediato possa essere disposto, esclusivamente, nell’ipotesi in cui lo straniero:

    sia pericoloso per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale;

    potrebbe sottrarsi al rimpatrio, sussistendo il rischio di fuga;

    abbia presentato una domanda di soggiorno manifestamente infondata o fraudolenta;

    non abbia osservato, senza giustificato motivo, il termine concesso per la partenza volontaria;.

    abbia violato una delle misure disposte dal questore in caso di partenza volontaria o in caso di prescrizioni meno coercitive rispetto al trattenimento;

    sia stato espulso a titolo di misura di sicurezza ovvero di sanzione alternativa o sostitutiva alla detenzione;

    non intenda chiedere, pur non essendo a rischio di fuga, il termine per la partenza volontaria, come già previsto al comma 5.1;

    d) comma 4-bis. Il comma aggiuntivo, in attuazione dell’articolo 3, numero 7), della direttiva, definisce i criteri necessari per valutare, caso per caso, l’esistenza o meno del rischio di fuga, quali:

    possedere un documento di espatrio valido;

    avere la disponibilità di un alloggio stabile;

    avere fornito in passato false generalità;

    non avere ottemperato a precedenti provvedimenti impartiti dall’autorità, compreso il divieto di reingresso;

    avere violato le prescrizioni connesse alla partenza volontaria e alle misure meno coercitive rispetto al trattenimento;

    e) comma 5. In attuazione dell’articolo 7, paragrafi 1 e 2, della direttiva, la riformulazione del comma disciplina il rimpatrio dello straniero mediante la concessione, dietro richiesta dell’interessato, di un termine per la partenza volontaria, con l’esclusione dei casi di rimpatrio immediato, già disciplinati dal comma 4. In tali casi, l’interessato può usufruire di «programmi di rimpatrio assistito» verso i Paesi di origine o, comunque, di provenienza. La disposizione in esame – recependo la direttiva – costituisce il nucleo innovativo della disciplina degli allontanamenti degli stranieri irregolari, in presenza di determinati presupposti e, soprattutto, in assenza di specifiche cause ostative;

    f) comma 5.1. Il comma aggiuntivo prevede, per consentire allo straniero di usufruire della facoltà di richiedere il termine per la partenza volontaria – in conformità dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva – che la questura provveda a consegnare materiale divulgativo e ad informare gli interessati. Qualora lo straniero non intenda richiedere la partenza volontaria, l’espulsione viene eseguita con accompagnamento alla frontiera;

    g) comma 5.2. L’integrazione proposta prevede l’applicazione, da parte del questore, nel caso di concessione di un termine per la partenza volontaria, di una serie di prescrizioni finalizzate ad assicurare l’effettività del provvedimento di allontanamento, conformemente agli articoli 7, paragrafo 2, e 14, paragrafo 1, della direttiva. Ad eccezione della prestazione di garanzie finanziarie, tutte le altre prescrizioni (consegna del passaporto, obbligo di dimora, obbligo di presentazione presso un ufficio di polizia) sono soggette alla convalida del giudice di pace, analogamente a quanto già previsto in materia di prescrizioni applicate ai soggetti sia destinatari del divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificatamente individuate (articolo 6 della legge 13 dicembre 1989, n. 401) sia segnalati per uso personale di sostanze stupefacenti (articolo 75-bis del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990 in materia di stupefacenti). In caso d’inosservanza di uno degli obblighi prescritti, il contravventore è punito con una multa e, comunque, il questore provvede all’espulsione dello straniero;

    h) comma 13. In conformità alla definizione di «rimpatrio» (articolo 3, numero 3), della direttiva) quale processo di ritorno di un cittadino di un Paese terzo, sia in adempimento volontario di un obbligo di rimpatrio sia forzatamente, la sostituzione dell’espressione «straniero espulso» con quella di «straniero destinatario di un provvedimento di espulsione» consente di sanzionare qualsiasi straniero rientrato sul territorio nazionale prima della scadenza del divieto di reingresso, indipendentemente dalla tipologia del provvedimento di espulsione adottato (volontaria o forzata). In tale modo, la sanzione penale per l’inosservanza del divieto di reingresso viene comminata anche allo straniero espulso mediante l’intimazione a lasciare il territorio nazionale, in quanto destinatario di una decisione di rimpatrio;

    i) comma 14. La norma, in attuazione dell’articolo 14, paragrafi 1 e 2, della direttiva, modifica la durata del divieto di reingresso, prevista in dieci anni dal vigente testo unico in materia di immigrazione. Viene, infatti, stabilita una durata da tre a cinque anni, valutato il singolo caso, salvo che lo straniero sia stato espulso per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sicurezza nazionale. Per gli stranieri ai quali è stato concesso un termine per la partenza volontaria, il divieto di reingresso decorre dalla scadenza del termine assegnato. Al fine di incentivare la partenza volontaria, lo straniero irregolare che abbia rispettato il termine concesso per la partenza volontaria può chiedere la revoca del divieto di reingresso, che deve essere valutata dalle autorità italiane.

    Art. 14:

    a) comma 1.

    La riformulazione della norma, in aderenza all’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva, precisa che il trattenimento nei centri di identificazione ed espulsione (CIE) avviene quando non possano essere applicate altre misure meno coercitive, specificando, inoltre, le situazioni che legittimano il trattenimento nei CIE, quali, oltre quelle già definite dall’articolo 13, comma 4-bis, per il rimpatrio immediato, quelle attualmente vigenti (necessità di prestare soccorso, di effettuare accertamenti supplementari sull’identità o sulla nazionalità dello straniero o di acquisire i documenti per il viaggio o la disponibilità di un mezzo di trasporto idoneo);

    b) comma 1-bis.

    La novella consente al questore di sostituire il trattenimento nei CIE, conformemente a quanto disposto dall’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva, con misure meno coercitive nei confronti degli stranieri che devono essere immediatamente espulsi o respinti, purché siano in possesso di un valido documento di espatrio e non siano pericolosi per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale. Le misure, volte ad assicurare l’effettività del provvedimento di allontanamento – quali la consegna del passaporto, l’obbligo di dimora e l’obbligo di presentazione presso un ufficio di polizia – sono soggette alla convalida del giudice di pace. Nell’ipotesi di inosservanza di uno degli obblighi elencati, il contravventore è punito con una multa e, comunque, il questore procede all’espulsione dello straniero irregolare;

    c) comma 5.

    In ossequio al disposto dell’articolo 15, paragrafi 5 e 6, della direttiva, il trattenimento dello straniero irregolare da espellere ai sensi dell’articolo 13, comma 2, può essere prorogato, ferme restando le necessarie garanzie giurisdizionali, per periodi fino a un massimo di sei mesi, al fine di preparare il rimpatrio o di eseguire l’allontanamento. Tale periodo può essere prorogato, di volta in volta, fino a un massimo di ulteriori dodici mesi, qualora, nonostante ogni ragionevole sforzo, non si sia potuto procedere all’allontanamento a causa della mancata cooperazione da parte del cittadino di un Paese terzo interessato o dei ritardi nell’ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi;

    d) comma 5-bis.

    Al fine di adeguare alla direttiva il termine attualmente vigente per l’esecuzione dell’ordine del questore di allontanamento – adottato nei casi in cui non sia stato possibile trattenere lo straniero presso un CIE ovvero la permanenza nella struttura non abbia consentito l’esecuzione dell’espulsione – è stato elevato da cinque a sette giorni il periodo per ottemperare al suddetto ordine. Si è precisato, inoltre, che l’ordine del questore, in cui sono indicate le conseguenze sanzionatorie in caso di inottemperanza, può essere accompagnato, anche su richiesta dell’interessato, dalla documentazione necessaria per raggiungere gli uffici della rappresentanza diplomatica del suo Paese in Italia nonché per rientrare nello Stato di appartenenza ovvero, quando ciò non sia possibile, nello Stato di provenienza, compreso il titolo di viaggio per raggiungere gli uffici diplomatici. La disposizione non comporta oneri aggiuntivi in quanto la copertura dei costi dei titoli di viaggio viene assicurata dagli stanziamenti ordinari del Dipartimento della pubblica sicurezza relativi al rimpatrio degli stranieri che versano in condizioni di indigenza;

    e) comma 5-ter.

    A seguito dei recenti orientamenti giudiziari, soprattutto della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (C-61/11/PPU del 28 aprile 2011), è stata eliminata – al fine di assicurare il cosiddetto «effetto utile» della direttiva, ossia l’effettivo allontanamento dello straniero destinatario di un provvedimento di espulsione – la previsione della reclusione per chi non ottempera all’ordine del questore, sostituita, ora, con la multa, quale sanzione per un comportamento che, comunque, rimane antigiuridico. Con la suddetta sentenza, la Corte ha, infatti, sostenuto che, dovendo ogni Stato membro agire per eseguire i provvedimenti di rimpatrio, lo stesso non deve adottare misure che ne compromettano l’esecuzione, quali la reclusione, conseguente al reato di violazione dell’ordine del questore, in quanto non costituisce una misura volta a effettuare il rimpatrio ma ne ostacola l’esecuzione. La pena pecuniaria, in caso di violazione dell’ordine, costituisce un ulteriore deterrente per la presenza irregolare sul territorio nazionale, nell’ambito delle misure, anche penali, volte all’esecuzione del provvedimento di rimpatrio, ferme restando quelle già previste dell’accompagnamento coattivo, del trattenimento nel CIE e dell’intimazione del questore. In caso di condanna, la sanzione può essere sostituita dal giudice con l’espulsione. L’adozione di un nuovo provvedimento di espulsione da parte del prefetto conseguente alla violazione dell’ordine del questore – indipendente dall’espulsione decisa dal giudice – non è automatica ma è disposta previa valutazione effettuata caso per caso;

    f) comma 5-quater.

    Per le medesime finalità connesse al perseguimento del cosiddetto «effetto utile» della direttiva, evocato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, al comma 5-quater è stata eliminata la sanzione della reclusione per chi non ottempera all’ordine del questore, sostituita, ora, con la multa per lo straniero che permane, inottemperante all’ordine di lasciare il territorio nazionale. Inoltre, in conseguenza della sentenza della Corte costituzionale n. 359 del 17 dicembre 2010, si è reso necessario introdurre l’esimente del «giustificato motivo», già prevista per il primo ordine di allontanamento del questore, di cui al comma 5-ter;

    g) comma aggiuntivo 5-quater.1.

    La previsione intende fornire al giudice un ulteriore criterio – per vagliare la sussistenza del giustificato motivo – di valutazione della condotta tenuta dall’interessato basato sull’effettiva consegna allo stesso della documentazione necessaria per raggiungere gli uffici della rappresentanza diplomatica del suo Paese in Italia, alla quale potersi rivolgere per ottemperare all’ordine di rimpatrio, ovvero del titolo di viaggio per lasciare il territorio nazionale, di cui al precedente comma 5-bis. Il giudice deve, altresì, accertare la cooperazione resa dallo straniero ai fini dell’esecuzione dell’espulsione;

    h) le successive novelle disciplinano il procedimento penale presso il giudice di pace (comma 5-quinquies).

    È previsto che, ai fini dell’esecuzione dell’espulsione dello straniero denunciato per violazione dell’ordine del questore, non è richiesto il rilascio del nulla osta da parte del giudice (comma 5-sexies). Quest’ultimo, acquisita la notizia dell’avvenuta espulsione, pronuncia sentenza di non luogo a procedere (comma 5-septies);

    i) comma 7.

    La modifica prevede che, nel caso di indebito allontanamento dello straniero irregolare dal CIE, sia adottato un nuovo provvedimento di trattenimento – con nuova decorrenza iniziale della relativa durata massima – assistito dalle garanzie connesse a tale misura (convalida eccetera);

    l) articolo aggiuntivo 14-ter.

    La norma disciplina l’attuazione del rimpatrio volontario e assistito degli stranieri da espellere verso i Paesi di origine o di provenienza – con la collaborazione di organizzazioni, enti o associazioni e degli enti locali – stabilendo le conseguenze per coloro che si sottraggono ai relativi programmi. È prevista l’emanazione di un decreto del Ministro dell’interno per la definizione delle linee guida per la realizzazione dei citati programmi nonché delle priorità da seguire nella loro attuazione e dei criteri per l’individuazione dei soggetti chiamati a collaborare.

    Art. 16, comma 1.

    L’integrazione estende l’applicazione delle disposizioni in materia di espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa ai reati di inottemperanza all’ordine del questore di lasciare il territorio nazionale.

    Art. 19:

    a) la rubrica è stata integrata, inserendo il riferimento alle disposizioni per le categorie vulnerabili, che rappresenta la novella dell’articolo stesso;

    b) il comma aggiuntivo 2-bis è finalizzato a subordinare l’espulsione o il respingimento delle «persone vulnerabili» alla verifica della loro concreta situazione personale debitamente accertata, in conformità al disposto della direttiva (articoli 3, numero 9), e 4, paragrafo 4, lettera a)). Le donne in stato di gravidanza non sono state inserite nella modifica proposta, poiché la normativa vigente già accorda una tutela più ampia, considerandole inespellibili fino al sesto mese di età del nascituro (articolo 19, comma 2, del testo unico in materia di immigrazione).

    Con l’articolo 4, al fine di coordinare le modifiche intervenute nel regime sanzionatorio dei reati connessi all’inottemperanza sia ai provvedimenti che dispongono il termine per la partenza volontaria ovvero le misure meno coercitive in alternativa al trattenimento presso i CIE, sia all’ordine del questore di lasciare il territorio nazionale, è stato integrato il comma 2 dell’articolo 4 del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274, con la previsione della specifica competenza del giudice penale per i reati sopra richiamati.

    L’articolo 5 reca la clausola di copertura finanziaria.