La faccia intermedia del Leviatano

    Le vicende politiche di questi ultimi mesi, contrassegnate da interventi sempre più invasivi dell’Unione Europea anche nei confronti del nostro Paese, in uno all’adozione di tutti i decreti attuativi previsti dalla legge delega sul federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione, confermano inequivocabilmente che lo Stato-Nazione, come concepito nel momento del suo splendore ottocentesco, ha cambiato decisamente fisionomia, subendo un doppio strappo. Uno verso l’alto, uno verso il basso. Quelle quote di sovranità che lo Stato-Nazione manteneva in sé in forza del contratto sociale stipulato con la società civile vengono oggi progressivamente cedute da una parte ad organi sovranazionali, dall’altra ad organi dell’arcipelago territoriale, ai quali viene riconosciuta la titolarità di adottare decisioni pubbliche in grado di condizionare le sorti delle comunità amministrate. L’indebolimento della tradizionale struttura statuale è verificabile quindi, sia sul lato esterno che su quello interno della sovranità.

     In una società complessa in cui emergono bisogni sempre più articolati, in un contesto in cui i rapporti tra Stato e mercato sono tutt’altro che definiti ed in cui le politiche di welfare affidano alla p.a. un ruolo fondamentale per raggiungere livelli standard di sviluppo economico e sociale, lo spostamento del centro di gravità delle politiche pubbliche dal piano nazionale a quello sovranazionale dell’integrazione fino a quello locale comporta inevitabilmente la riqualificazione degli strumenti di democrazia. La soluzione prospettata della democrazia multilivello ricorda la costruzione althusiana e rappresenta il chiaro tentativo di superare definitivamente la soluzione monolitica dello Stato-Leviatano immaginato da Hobbes. Il Leviatano non è più l’interlocutore unico della società e, di conseguenza, non è più in grado di mantenere gli impegni contenuti e sottoscritti nel citato contratto sociale. Altri attori istituzionali si sono prepotentemente affacciati sulla scena pubblica, alcuni dotati dello status di enti territoriali come gli enti locali, altri frutto di privatizzazioni fittizie, altri ancora generati solo per alimentare sistemi poco nobili della politica.

     Il risultato ottenuto, ancora sotto gli occhi di tutti, è quello che autorevoli commentatori hanno definito “policentrismo istituzionale esasperato”. Il Leviatano si presenta quindi con tante facce quanti sono i centri di potere pubblico. E poiché ogni centro di potere pubblico è inevitabilmente anche un centro di costo non era difficile prefigurare anzitempo un aumento incontrollato della spesa pubblica complessiva, in disparte ogni ulteriore considerazione sui costi di transazione che un siffatto modello istituzionale procura alla capacità competitiva del sistema produttivo.

    Invero, studiosi come Williamson (1975, 1985), avevano già dimostrato come le regole e le istituzioni influiscono sui costi delle transazioni e sulla certezza degli scambi. In tale prospettiva “si pensi, sempre per comprendere appieno l’importanza del tema, a quanto il PIL odierno è condizionato dalla spesa pubblica, o meglio, a quanta ricchezza nazionale è <<intercettata>>, nella sua formazione o nella sua circolazione, dalla spesa pubblica, e quindi, dalle prestazioni e dalle funzioni della P.A.. Allora, tanto più quest’ultima è capace di adattabilità, efficienza ed evoluzione, tanto meglio può formarsi e circolare la ricchezza nazionale, secondo le proprie regole; correlativamente, quanto meno il processo di adeguamento ed evoluzione viene posto in essere dalla P.A., tanto più intollerabili diventano, agli occhi dell’opinione pubblica, i caratteri di garanzia della funzione amministrativa, che rischiano di essere percepiti non più come tali, ma come segni distintivi di guarentigie anacronistiche ed inaccettabili”1. Le piccole imprese, che calcolano nel 4,5% del proprio fatturato i costi dei rapporti con la burocrazia2, scelgono la localizzazione delle rispettive attività non solo in funzione dell’infrastrutturazione del territorio, non solo in funzione dei vantaggi fiscali possibili, non solo in funzione di una criminalità organizzata dominata, ma anche dei tempi necessari per il confronto con la P.A..

    Negli ultimi anni, l’esigenza di contenere la spesa pubblica, acuita dalla recente crisi economica, di liberare risorse per lo sviluppo ha portato la semplificazione amministrativa ad assumere una posizione di rilievo nell’agenda politica dei paesi industrializzati. Come dimostrano alcuni recenti studi3, l’impegno dei governi nazionali si è concentrato sugli interventi di riduzione degli oneri burocratici a carico delle imprese. La produzione normativa è aumentata in vista dell’obiettivo, assunto in linea con le raccomandazioni delle istituzioni comunitarie nell’ambito della Strategia di Lisbona, di ridurre gli oneri amministrativi del 25% entro il 2012.

    Non è, pertanto, infrequente anzi, al contrario, è diventato ricorrente che provvedimenti legislativi volti ad incidere sul tessuto economico o recanti “manovre” finanziarie, annoverino al loro interno disposizioni di semplificazione normativa o amministrativa. Così è anche per il decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica” convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 e per il decreto-legge 13 agosto 2011 n. 138, come convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148, le cui disposizioni intersecano in vario modo il tema della semplificazione.

    La semplificazione delle procedure amministrative che comprende certamente svariati istituti e tecniche che possono essere raggruppati intorno all’idea ed all’esigenza, largamente condivise nella società civile e nella categorie produttive, che l’attività della P.A. debba contraddistinguersi per utilità e snellezza, presuppone una semplificazione istituzionale. Diverse sono le disposizioni normative volte al tentativo di ridurre (rectius, razionalizzare) il sistema istituzionale a partire dai livelli territoriali. E così, all’introduzione di varie tecniche di fusione, accorpamenti ed unioni di comuni, il legislatore è ritornato sulla polemica, mai assopita, dell’inutilità degli enti intermedi.

    La presenza di un articolato normativo contenuto nell’art. 15 del D.L. n. 138/2011 volto alla soppressione di un certo numero di province italiane, poi stralciato in sede di conversione per essere rivisitato nel cotesto di uno specifico disegno di legge costituzionale, in uno al recente disegno di legge approvato dal governo siciliano finalizzato alla sostituzione della attuali province regionali con i liberi consorzi di comuni, ha stimolato i vertici della Provincia Reg.le di Enna a raccogliere riflessioni, interventi e commenti di autorevoli esponenti che a vario titolo sono interessati al tema.

    La pubblicazione “La faccia intermedia del Leviatano” che la Provincia Reg.le di Enna presenterà il prossimo mese di dicembre all’Università Kore di Enna non ha la finalità di costruire un fronte sindacale a difesa delle province, ma vuole solamente rappresentare un momento di riflessione corale, libera e serena su un argomento che non può essere affrontato sotto la spinta emotiva dell’antipolitica né, tanto meno, nel contesto improvvisato della decretazione d’urgenza.

    Dalla lettura dei testi del ddl costituzionale approvato dal governo Berlusconi e del ddl approvato dal governo Lombardo, riportati in appendice, emerge un dato dai risvolti ai limiti del paradosso. Entrambi i ddl evidenziano la necessità che l’attuale sistema istituzionale non possa fare a meno di un livello intermedio. A questo punto sorge spontanea una domanda, alla quale il citato approfondimento tenterà di rispondere: se non è in discussione l’esigenza di mantenere un livello istituzionale intermedio nel sistema delle autonomie locali, quali vantaggi si avrebbero nel privare le attuali province solamente dell’autonomia politica e territoriale di cui godono e, di conseguenza, della necessaria copertura costituzionale?

    Massimo Greco