Il futuro delle Province in un quadro organico di riforme istituzionali

    Carlo Rapicavoli

    Premessa

     Il 31 gennaio scorso si sono svolti in tutta Italia Consigli Provinciali aperti, con la partecipazione dei rappresentanti politici e delle categorie economiche, sindacali e dell’associazionismo per discutere sulla riforma delle Province secondo la normativa oggi in vigore dopo la conversione in legge del D. L. 6 dicembre 2011 n. 201 (Legge 214/2011) “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici” con cui risulta definito, dopo vari interventi emendativi, il testo della riforma Monti delle Province.

     I Contenuti della legge “salva italia”

     La Legge 211/2011, all’art. 23, commi 14-20, prevede:

    • Spettano alla Provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

    • Sono organi di governo della Provincia il Consiglio provinciale ed il Presidente della Provincia. Tali organi durano in carica cinque anni.

    • Il Consiglio provinciale è composto da non più di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia. Le modalità di elezione sono stabilite con legge dello Stato entro il 31 dicembre 2012.

    • Il Presidente della Provincia è eletto dal Consiglio provinciale tra i suoi componenti.

    • Fatte salve le funzioni di cui al comma 14, lo Stato e le Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. In caso di mancato trasferimento delle funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012, si provvede in via sostitutiva, ai sensi dell’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, con legge dello Stato.

    • Lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono altresì al trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per l’esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell’ambito delle medesime risorse il necessario supporto di segreteria per l’operatività degli organi della Provincia.

    • Agli organi provinciali che devono essere rinnovati entro il 31 dicembre 2012 si applica, sino al 31 marzo 2013, l’art. 141 del D. Lgs. 267/2000 (commissariamento), e successive modificazioni. Gli organi provinciali che devono essere rinnovati successivamente al 31 dicembre 2012 restano in carica fino alla scadenza naturale. Decorsi i termini di cui al primo e al secondo periodo del presente comma, si procede all’elezione dei nuovi organi provinciali.

    • Le regioni a statuto speciale adeguano i propri ordinamenti alle disposizioni di cui ai commi da 14 a 20 entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto. Le medesime disposizioni non trovano applicazione per le province autonome di Trento e di Bolzano;

    • I Comuni possono istituire unioni o organi di raccordo per l’esercizio di specifici compiti o funzioni amministrativi garantendo l’invarianza della spesa.

    Le scadenze previste dalla legge 214/2011

    • Entro il 31 dicembre con legge dello Stato dovranno essere stabilite le modalità di elezione del Consiglio Provinciale e del Presidente, tenendo conto che il Consiglio provinciale dovrà essere composto da non più di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia e che il Presidente della Provincia dovrà essere eletto dal Consiglio provinciale tra i suoi componenti.

    • Entro il 31 dicembre 2012 lo Stato e le Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, dovranno provvedere a trasferire ai Comuni le funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

    • Gli organi provinciali, che devono essere rinnovati successivamente al 31 dicembre 2012, restano in carica fino alla scadenza naturale;

    • Agli organi provinciali che devono essere rinnovati entro il 31 dicembre 2012 si applica, sino al 31 marzo 2013, l’art. 141 del D. Lgs. 267/2000 e successive modificazioni.

    la posizione unitaria delle province

    Il 31 gennaio 2012 in quasi tutte le Province d’Italia è stato approvato un ordine del giorno con il voto di tutte le forze politiche che oggi sostengono il Governo e che amministrano oggi gli Enti Locali.

    Purtroppo, sull’onda della campagna mediatica e demagogica che da mesi ha individuato nelle Province il principale bersaglio da offrire all’opinione pubblica che legittimamente attende una drastica riduzione dei cosiddetti “costi della Politica”, l’iniziativa è stata considerata quasi come un discutibile esempio di autoconservazione piuttosto che come un importante atto politico da cui trarre importanti spunti di riflessione e valutazione.

    Innanzitutto perché in tutte le parti d’Italia è stato condiviso ed approvato lo stesso testo, al di là delle appartenenze politiche e delle realtà sociali e territoriali.

    Ma soprattutto perché non si tratta di un documento finalizzato a chiedere il mantenimento dello status quo come semplicisticamente è stato considerato dai mezzi di comunicazione.

    Le Province al contrario hanno richiesto unitariamente al Governo e al Parlamento di approvare una riforma organica delle istituzioni di governo di area vasta che sia basata sulle seguenti priorità:

    • Intervento immediato di razionalizzazione delle Province attraverso la riduzione del numero delle amministrazioni: la razionalizzazione dovrà essere effettuata in ambito regionale, con la previsione di accorpamenti tra Province, mantenendo comunque saldo il principio democratico della rappresentanza dei territori, con organi di governo eletti dai cittadini e non nominati dai partiti.

    • Ridefinizione e razionalizzazione delle funzioni delle Province, in modo da lasciare in capo alle Province esclusivamente le funzioni di area vasta.

    • Eliminazione di tutti gli enti intermedi strumentali (agenzie, società, consorzi) che svolgono impropriamente funzioni che possono essere esercitate dalle istituzioni democraticamente elette previste dalla Costituzione.

    • Istituzione delle Città metropolitane come enti per il governo integrato delle aree metropolitane.

    • Riordino delle amministrazioni periferiche dello Stato, legato al riordino delle Province.

    • Destinazione dei risparmi conseguiti con il riordino degli enti di area vasta ad un fondo speciale per il rilancio degli investimenti degli enti locali.

    Si tratta, a ben vedere, di una richiesta di confronto aperta, che richiede una riforma organica delle Istituzioni e che conduca alla riduzione e razionalizzazione del numero delle Province e alla eliminazione di tutti gli enti intermedi strumentali.

    E che non si tratta di autoconservazione lo dimostra il fatto che la richiesta proviene anche da quelle Province che per dimensione geografica, popolazione residente e situazione territoriale potrebbero essere destinate a scomparire ed essere accorpate ad altre.

    Gli enti intermedi nei principali paesi europei

    È utile rilevare che il modello dell’articolazione dell’amministrazione pubblica in regioni, province e comuni si ritrova, con sostanziali affinità, nell’ordinamento giuridico delle principali democrazie europee.

    Gli studi di diritto pubblico comparato evidenziano infatti come in quasi tutti gli ordinamenti democratici composti – non solo quelli caratterizzati da un forte decentramento territoriale autonomistico ma anche in quelli tradizionalmente indicati come modelli di Stato accentrato – esistono degli enti territoriali autonomi intermedi con funzioni amministrative di governo di un’area vasta.

    La manovra per la stabilizzazione finanziaria (decreto legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito con L. 15 luglio 2011, n.111 – “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”) ha previsto il livellamento retributivo Italia-Europa per i deputati e senatori, per i membri di altri organi di rilievo costituzionale, per i componenti gli organi di vertice di Autorità e Agenzie e per le figure apicali delle amministrazioni pubbliche.

    A tal fine il decreto, all’articolo 1 comma 3, ha previsto la costituzione di una Commissione che provveda alla ricognizione e dell’individuazione “della media ponderata rispetto al PIL dei trattamenti economici percepiti annualmente dai titolari di omologhe cariche e incarichi nei sei principali Stati dell’Area Euro riferiti all’anno precedente e aggiornati all’anno in corso sulla base delle previsioni dell’indice armonizzato dei prezzi al consumo contenute nel Documento di economia e finanza”.

    Com’è noto, la Commissione, anche sulla scorta di quanto previsto all’art.23, comma 7, della Legge 214/2011, ha prodotto una prima relazione di attività al 31 dicembre, dedicata in gran parte ai Parlamentari e che ha suscitato vasta eco e polemiche sulla stampa.

    La Commissione ha adottato la Nomenclatura delle unità territoriali per le statistiche (NUTS) definita dall’Unione Europea, in base alla quale il territorio di ciascuno Stato membro è stato suddiviso in aree statistiche, comparabili in termini di dimensioni territoriali e demografiche, da utilizzare anche come riferimento per gli interventi delle politiche comunitarie.

    La Nomenclatura delle unità territoriali per le statistiche (NUTS) attualmente vigente è definita dai Regolamenti (Ec) n. 105/2007 del 1/02/2007 e n. 176/2008 del 20/02/2008.

    In particolare, sono stati selezionati i seguenti “livelli” della classificazione NUTS:

    • territori di livello NUTS 2, che comprendono le regioni italiane, le Comunità autonome in Spagna, le regioni e le DOM francesi, i Länder austriaci, le Regierungsbezirke tedesche, etc.;

    • territori di livello NUTS 3, che comprendono le province italiane, le Kreise tedesche, i Dipartimenti francesi, le province spagnole, etc.

    Dalla Relazione emerge con chiarezza un dato rilevante ai fini del nostro esame: alle Province italiane (tenendo conto di Presidenti e Consiglieri) corrispondono enti omologhi in tutti i sei Paesi Europei considerati:

    • Germania (Kreise)

    • Francia (Départements + DOM)

    • Spagna (Provincias + islas + Ceuta, Melilla)

    • Belgio (Arrondisse-menten / Arrondissements)

    • Paesi Bassi (COROP)

    • Austria (Gruppen von politischen Bezirken)

    Questi i dati:

    PAESE

    NUTS 3

    Germania

    Kreise

    429

    Francia

    Départements + DOM

    100

    Spagna

    Provincias + islas + Ceuta, Melilla

    59

    Belgio

    Arrondissementen / Arrondissements

    44

    Paesi Bassi

    COROP

    35

    Austria

    Gruppen von politischen Bezirken

    40

    Italia

    Province

    107

    Se l’esistenza del livello provinciale è riconosciuta in tutti i principali Paesi europei, ciò significa che esso risponde ad una reale esigenza di organizzazione territoriale.

    valutazioni critiche

    Il dibattito in essere, sul mantenimento o meno delle Province, riguarda due modi profondamente diversi di concepire la politica, il rapporto con i cittadini e, quindi, l’ordinamento istituzionale.

    Se si è arrivati a questo punto le Province non sono esenti da responsabilità. Innanzitutto non hanno saputo trasformarsi, nella misura necessaria, per svolgere il ruolo di tessitura territoriale che avrebbero potuto e dovuto svolgere con maggior efficacia, anche se non mancano esempi virtuosi in questo ambito; e poi non hanno saputo difendere in modo tempestivo la centralità del proprio ruolo, attraverso adeguate iniziative di comunicazione.

    Sono in gioco due prospettive opposte sul piano della cultura politica relative alla forma dell’organizzazione democratica: l’una centralista, l’altra federalista.

    Infatti, chi mette in discussione l’esistenza delle Province deve assumersi l’onere ed avere l’onestà intellettuale di affermare contestualmente anche la necessità di accorpare i Comuni di medie e piccole dimensioni.

    Si pensi ad esempio alla Regione Veneto. È evidente che la Regione, nell’ipotesi di abolizione delle 7 Province venete, sarebbe materialmente impossibilitata a rapportarsi con 581 Municipalità. Inesorabilmente, dall’abolizione delle Province sortirebbe parallelamente la necessità di provvedere anche alla drastica riduzione del numero dei Comuni.

    Una simile visione istituzionale comporterebbe altresì una chiarissima e irrevocabile negazione del valore delle Comunità locali, poiché le aggregazioni dei Comuni avverrebbero in base a mere valutazioni di ingegneria burocratica.

    In altre parole, la gestione dei servizi verrebbe stabilita senza alcuna correlazione diretta con l’esistenza di Comunità locali.

    La storia di queste verrebbe cancellata, così come gli affetti e le identità, in nome di un astratto ed omologante diritto di cittadinanza.

    Ciò significa che sarebbe altresì negato il valore di qualsivoglia riforma federalista per l’Italia.

    Tale visione è di carattere nazionalistico, centralista nella concezione di uno stato che avrebbe le sue articolazioni nelle regioni e nei macro-comuni ridotti a strutture amministrative di carattere funzionale e non rispondenti al riconoscimento di Comunità autonome.

    Ogni Comune rappresenta una Comunità di persone unita da un’esperienza tra generazioni e dalla condivisione di valori e specificità culturali, sociali ed economiche che costituiscono una risorsa unica, imperdibile e irrinunciabile.

    Le vicende storiche di queste Comunità portano le stesse ad intrecciarsi fra di loro dando vita ad una Comunità più ampia, quella Provinciale.

    Le storie delle Comunità Provinciali concorrono a definire le identità delle Comunità Regionali e, queste ultime, a loro volta, contribuiscono a definire, riempiendola di contenuti, l’identità della nostra Nazione fondata sul valore delle diversità.

    Sarebbe un grave errore ritenere che l’oggetto del contendere sia di origine recente.

    Da circa 150 anni nel nostro Paese si stanno scontrando due diverse e contrapposte concezioni sulla organizzazione istituzionale da dare all’Italia.

    Una è quella centralista, che si è ormai dimostrata perdente sul piano economico, sociale e culturale. L’altra è quella federalista.

    Gli spiriti migliori del nostro Paese hanno creduto che fosse da riconoscere nella multiformità dell’Italia la sua vera forza e bellezza, che nel federalismo si trovi la via per una politica migliore capace di riscattare il Paese dai suoi problemi più annosi.

    Gli stessi padri costituenti della Repubblica democratica vollero un’articolazione dello Stato fondata sul rispetto delle Autonomie locali.

    Le economie di scala e l’ottimizzazione delle funzioni si possono davvero ottenere in modo più razionale e credibile non sopprimendo le Province, bensì riconoscendo il ruolo che a loro spetta in base alla Costituzione, portando finalmente a compimento il processo già in atto di trasferimento di competenze e funzioni.

    Un trasferimento, che pur essendo avvenuto in modo parziale, ha comunque consentito negli ultimi anni alle Province di fornire risposte concrete ed importanti nella formazione e nel lavoro, in materia di viabilità, di edilizia scolastica, di sistema di offerta culturale e turistica, nella programmazione territoriale, sul fronte della tutela dell’ambiente.

    Il potenziamento e la razionalizzazione del rapporto fra Provincia e Comuni nella gestione dei servizi e la loro integrazione potrebbero garantire tutte quelle ottimizzazioni per le quali si invocano inutili e pericolose soppressioni di istituzioni pubbliche fondate sulla rappresentanza democratica elettiva.

    Semmai sono da eliminare gli enti di 2° grado (consorzi, società, agenzie, ato…) in eccesso, che sono fuori dal controllo dei cittadini ed aumentano i costi anziché ridurli. Enti, che in caso di soppressione delle Province, si moltiplicherebbero, con buona pace degli inviti al risparmio.

    Il livello di governo dell’area vasta identificabile nella dimensione provinciale assume un’importanza strategica; le funzioni fondamentali delle Province debbono esser essenzialmente quelle di pianificazione e coordinamento dello sviluppo economico locale oltre che quelle di sussidiarietà a supporto dei Comuni.

    Politiche che non possono essere surrogate dall’iniziativa polarizzante delle città capoluogo, ma debbono proiettarsi sul territorio in un’ottica di riequilibrio complessivo.

    Una pianificazione complessiva che comprenda e finalizzi organicamente ed in modo coerente oltre che le politiche del lavoro, della formazione e programmazione scolastica, ovviamente, la pianificazione territoriale di area vasta.

    Una pianificazione che attraverso Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali di nuova generazione sia in grado di inglobare e legare organicamente le varie pianificazioni di settore, comprendenti il governo del territorio, dell’ambiente, delle risorse idriche ed energetiche, della gestione dei rifiuti, la pianificazione e la gestione del sistema dei trasporti e della mobilità, a completamento e consolidamento delle storiche competenze provinciali sulle reti territoriali della viabilità.

    Non può sfuggire infatti l’organicità di tutto il complesso di tali materie se si intendono perseguire politiche coerenti che puntino al progresso economico in un quadro di sostenibilità.

    In coerenza con tutto ciò assume un carattere devastante l’esistenza di quella miriade di organismi, agenzie, ATO, consorzi ed enti di secondo grado, proliferati in questi anni al di fuori dei livelli di governo individuati dal titolo V della Costituzione, non allo scopo della gestione associata di servizi (cosa che sarebbe ancorché virtuosa), ma con l’intento di disgregare la governance organica del territorio e delle sue risorse moltiplicando, questi si, i posti ed i costi della politica.

    Al riguardo c’è chi sostiene, in nome dell’efficienza, che le agenzie o i consigli di amministrazione sono più funzionali all’assolvimento di compiti istituzionali quasi che il voto popolare sia un intralcio alla modernità.

    Sul tanto proclamato risparmio derivante dall’abolizione delle Province va semplicemente osservato che un intero Consiglio Provinciale ed un intera Giunta Provinciale “costano meno” dei parlamentari che quella provincia manda a Roma.

    La stessa Relazione Tecnica che accompagna il Decreto Monti precisa che:

    Considerando che le risorse umane, finanziarie e strumentali rimangono legate alle funzioni che si trasferiscono si ritiene di non stimare su tale versante risparmi di spesa (tali risparmi appaiono verosimilmente destinati a prodursi nel tempo, attraverso la futura razionalizzazione dell’assetto organizzativo e lo sfruttamento delle economie di scala).

    Per quanto attiene i c.d. “costi della politica” che – da dati SIOPE – ammontano a circa 130 milioni di euro lordi , appare verosimile considerare una riduzione percentuale nell’ordine del 50%, considerando che rimarrebbero quali organi i Presidenti e i componenti del Consiglio e che dovrà essere assicurato un supporto di segretaria, come previsto dal comma 19.

    Il risparmio di spesa associabile al complesso normativo in esame – 65 milioni di euro lordi – è destinato a prodursi dal 2013 e peraltro in via prudenziale non viene considerato in quanto verrà registrato a consuntivo”.

    Va detto che talune esagerazioni si sono prodotte nella creazione di nuove Province che insistono su estensioni territoriali e numero di cittadini amministrati che non richiedono istituzioni complesse come quelle che esercitano le nuove funzioni di governo di area vasta. Ben otto Province in Sardegna governano lo stesso numero di abitanti amministrati da una sola Provincia del Nord Italia e non è il solo esempio in Italia.

    E’ però inaccettabile la generalizzazione ed estendere a tutte le Province, anche quelle che funzionano ed operano efficacemente nella programmazione territoriale di sistema, un superficiale ed affrettato giudizio di inutilità, smentendo il disposto costituzionale che attribuisce a Comuni e Province pari dignità con lo Stato nel governo del proprio territorio.

    Non si può cambiare la Costituzione ad ogni campagna elettorale, vanificando con continui ripensamenti un percorso su cui l’intero Paese si è indirizzato, facendo delle Province un presidio fondamentale della Repubblica delle Autonomie.

    Non si può non essere sensibili alla riduzione della spesa pubblica e agli sprechi della politica, per poter ridurre anche la pressione fiscale ma molte Province non sono un costo inutile, sono spesso il motore dello sviluppo della società.

    La Provincia nel suo ruolo di governo di area vasta è l’unica istituzione che può individuare in modo strategico gli obiettivi da perseguire per una politica che pensi al futuro, dando una visione di prospettiva degli interessi del territorio a tutti i soggetti che vi operano, pubblici e privati, che possono essere protagonisti nella pianificazione e programmazione strategica delle iniziative per le nuove generazioni: infrastrutture, istruzione, lavoro, formazione professionale, sviluppo delle risorse locali, tutela dell’ambiente e delle originalità locali.

    profili di costituzionalità

    Sono numerosi i dubbi di legittimità costituzionale di tali disposizioni.

    La decretazione d’urgenza

    Le disposizioni in esame palesemente non presentano le caratteristiche di “necessità ed urgenza” che legittimano il Governo ad esercitare la funzione legislativa con la forma del “decreto legge” ai sensi dell’art. 77 della Costituzione.

    Per stessa ammissione contenuta nella relazione tecnica al decreto, trattasi di “un intervento di carattere strutturale con riguardo all’assetto istituzionale delle Province…” che, per sua natura non ha alcun carattere di urgenza, tanto che rinvia alla successiva legislazione ordinaria l’assetto delle funzioni e la disciplina degli organi.

    Non può nemmeno giustificarsi la straordinarietà e l’urgenza con aspetti di tipo economico-finanziario posto che, si legge nella medesima relazione, “il risparmio di spesa associabile al complesso normativo in esame – 65 milioni di euro lordi – è destinato a prodursi dal 2013 e peraltro in via prudenziale non viene considerato in quanto verrà registrato a consuntivo”.

    Inoltre il Governo, attraverso la decretazione d’urgenza è intervenuto su una materia, qual è certamente quella in questione, sottratta alla sua disponibilità.

    L’art. 14 della l. n. 400/88 ha espressamente chiarito che non possono formare oggetto di decretazione d’urgenza da parte del Governo le materie previste dall’art. 72, comma 4, della Costituzione, tra le quali sono incluse le norme di carattere costituzionale o elettorale.

    In questo senso va subito respinta l’eventuale eccezione dell’assenza di norme a contenuto costituzionale, in considerazione che l’artificio legislativo di mantenere solo formalmente in vita il contenitore Provincia non può reggere di fronte alla sostanziale opera demolitoria di un Ente a valenza costituzionale contenuta nelle disposizioni censurate.

    E’ evidente dunque l’assenza di ogni requisito di legittimità costituzionale.

    Nel merito

    Le disposizioni approvate sono palesemente in contrasto con i principi e le disposizioni costituzionali che disciplinano i rapporti tra lo Stato e le autonomie territoriali ed, in particolare, gli articoli 5, 114, 117 (comma 2, lettera p) e comma 6), 118 e 119 della Costituzione.

    Con un decreto legge, il Governo:

    • Ha dettato riforme strutturali di un ente autonomo, costituzionalmente riconosciuto e tutelato alla pari dei Comuni, delle Città metropolitane, delle Regioni e dello Stato, senza peraltro alcuna preventiva consultazione;

    • Ha leso gravemente l’autonomia di uno degli Enti costitutivi della Repubblica;

    • Ha introdotto disposizioni in palese contrasto con i principi e le esigenze di autonomia e decentramento sanciti dall’art. 5 della Costituzione nonché dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza che devono ispirare l’attribuzione delle funzioni amministrative;

    • Palesa un gravissimo vulnus istituzionale e democratico configurando uno scioglimento generalizzato di organi democraticamente eletti, prima della loro scadenza naturale, determinando, di fatto, una delegittimazione degli organi di governo delle Province che sono stati eletti a suffragio universale, direttamente dal popolo.

    Il decreto legge prevede, altresì, che “in caso di mancato trasferimento delle funzioni da parte delle Regioni entro il 30 aprile 2012, si provvede in via sostitutiva, ai sensi dell’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, con legge dello Stato”.

    Il potere sostitutivo dello Stato nelle materie di competenza regionale è fortemente circoscritto dall’art. 120 della Costituzione: “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”.

    Il Governo, con decretazione d’urgenza privo di presupposti, introduce una fattispecie di potere sostitutivo.

    Si pensa forse che, in caso di mancato intervento sulle Province, si configuri:

    • la violazione di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria?

    • oppure un pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica?

    • ancora è necessario tutelare l’unità giuridica o l’unità economica o i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali?

    Va richiamato altresì il parere del Servizio Studi della Camera dei Deputati che ricorda come debbano essere definite con legge tutte le modalità elettorali che riguardano gli incarichi elettivi, perché non è possibile procedere con decreto.

    La norma transitoria, che tiene conto del fatto che ben sette province (Vicenza, Ancona, Ragusa, Como, Belluno, Genova e La Spezia) che fra aprile e giugno 2012 dovrebbero andare al voto per scadenza naturale, è fortemente discutibile.

    La norma prevede che agli organi provinciali che devono essere rinnovati entro il 31 dicembre 2012 si applica, sino al 31 marzo 2013, l’art. 141 del D. Lgs. 267/2000 e successive modificazioni.

    L’art. 141 prevede: “I consigli comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno:

      1. quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico;

      2. quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per le seguenti cause:

        1. impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del presidente della provincia;

        2. dimissioni del sindaco o del presidente della provincia;

        3. cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia;

        4. riduzione dell’organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio;

      3. quando non sia approvato nei termini il bilancio;

      4. nelle ipotesi in cui gli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti siano sprovvisti dei relativi strumenti urbanistici generali e non adottino tali strumenti entro diciotto mesi dalla data di elezione degli organi. In questo caso, il decreto di scioglimento del consiglio è adottato su proposta del Ministro dell’interno di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti”.

    Ci si chiede come si possa ritenere applicabile una norma che disciplina lo scioglimento anticipato dei Consigli Provinciali all’ipotesi di scadenza naturale e come si possa, attraverso un mero rinvio a tale norma, impedire lo svolgimento della consultazione elettorale per il rinnovo degli organi?

    Ma soprattutto, la disciplina dettata dalla Legge 214/2011 stride con i principî costituzionali di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione in tema di conferimento delle funzioni amministrative.

    L’art. 118 della Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, al primo comma stabilisce che: «Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza». Mentre, il secondo comma dello stesso articolo prevede: «I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze».

    Vi sono dunque, come prevede lo stesso testo della Costituzione, delle funzioni amministrative che, per la dimensione dell’interesse pubblico perseguito o comunque per la loro intrinseca natura, devono essere allocate a livello provinciale.

    La provincia rappresenta spesso l’ambito territoriale ottimale per lo svolgimento di funzioni il cui esercizio unitario non è consentito a livello comunale, ma che nello stesso tempo perseguono interessi di comunità insediate in aree territoriali infraregionali.

    Da ultimo il D. L. 1/2012 sulle liberalizzazioni ha espressamente previsto che l’organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali deve essere attuato in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei individuati in riferimento a dimensioni comunque non inferiori alla dimensione del territorio provinciale e tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio. Un principio questo espressamente indicato come principio generale dell’ordinamento nazionale cui le Regioni devono conformarsi entro il termine del 30 giugno 2012, pena l’esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato.

    In estrema sintesi, come sottolineato da numerosi giuristi, si può dire che la Legge 214/2011 – svuotandole completamente di funzioni proprie e recidendo il legame tra i loro organi politici e il corpo elettorale – ha di fatto abolito le province, improvvidamente e illegittimamente aggirando il dato costituzionale, che ne fa un livello territoriale di governo autonomo, essenziale ed equiordinato agli altri previsti dalla Costituzione. Per giunta al solo fine di perseguire un non dimostrato quanto improbabile risparmio di spesa.

    Senza dover aspettare le pronunce della Corte Costituzionale, su ricorso di varie Regioni, ci si attende dunque dal Governo e dal Parlamento un esame più serio, meno demagogico e propagandistico.