Riordino province: tra abuso del decreto legge e violazione della Costituzione

L’approvazione del decreto-legge sul riordino/riduzione delle Province apre scenari sempre più inquietanti sul piano della legittimità costituzionale.

Il primo è di ordine metodologico. A prescindere dal fatto che l’art. 17, comma 4, della legge n. 135/2012 parla di “atto legislativo di iniziativa governativa” e non di decreto-legge, sappiamo che la Costituzione prevede l’adozione di provvedimenti provvisori aventi forza di legge (art. 77, comma 2) unicamente in presenza di una situazione attuale (e non potenziale) di straordinarietà, urgenza e necessità per fronteggiare la quale non è possibile provvedere con gli strumenti legislativi ordinari. La manfrina del contenimento della spesa pubblica non regge più e, comunque, alla luce di recenti interventi del giudice costituzionale (sentt. n. 148 e 151/2012 Corte cost.), non può spingersi fino al punto di ledere e comprimere la sfera di autonomia degli enti locali territoriali e, pertanto, anche della loro identità territoriale che dell’autonomia è il presupposto logico. Inoltre, l’ ha indicato come sempre brillantemente Carlo Rapicavoli, è precluso alla decretazione legislativa d’urgenza intervenire in materia costituzionale (art. 72, comma 4, Cost.), poiché, sul punto, sebbene in dottrina non via sia un’unanimità di consensi, esiste una riserva di assemblea intesa quale riserva di legge formale. Si è obiettato che, in questo caso, si sarebbe in presenza di una norma che non incide sulla ripartizione della competenza, ma che apparirebbe destinata solamente assicurare la piena e totale partecipazione dei membri di ciascuna Camera alla discussione ed approvazione di leggi di un certo rilievo. Tuttavia, la ratio della disposizione costituzionale, che non può non ravvisarsi nella opportunità di far discutere determinati disegni di legge di importanza politica ed istituzionale in una sede che per sua natura implichi garanzie di pubblicità delle scelte, presuppone il ricorso alla legge formale. Se così non fosse, che senso avrebbe l’ imporre un esame ed un’approvazione da parte dell’Assemblea se questi possono venire aggirati attraverso un mutamento di atto legislativo? Quanto poi alla definzione di “materia costituzionale”, utilizzata nell’art. 72, comma 4, Cost., mi sento di aderire alla tesi di Rapicavoli quando vi fa rientrare anche le riforme ordinamentali. Non sono dell’idea che l’espressione utilizzata dal legislatore costituente si riferisca esclusivamente alle leggi formalmente costituzionali o di revisione costituzionale (in questo senso si sono espressi Cicconetti, Lavagna, Martines), ma che includa anche le leggi ordinarie integrative o attuative di precetti costituzionali (Esposito, Mazzitti, Mortati) tra le quali rientrano a pieno titolo quelle di mutamento della circoscrizioni provinciali (art. 133, comma 1, Cost.) e quelle (art. 117, comma 2, lett. p), Cost.) sull’ordinamento e sulle funzioni di Città metropolitane, Province e Comuni. Del resto, aderando alla prima interpretazione non sarebbe messo in discussione il carattere generale della legislazione ordinaria?

Il secondo è di ordine sostanziale. L’art. 1 del decreto-legge adottato dal Governo Monti sul riordino introduce, all’art. 3 del d.lgs. n. 267/2000, un comma aggiuntivo, il 3 bis, con il quale si elevano a rango legislativo i parametri della densità demografica e dell’estensione territoriale fino ad ora contenuti nella deliberazione del 20 luglio 2012. In questo modo, l’Esecutivo attribuisce alla legge il potere di stabilire a priori il numero delle Province (ridotte da 86 a 51). Nel dettato costituzionale, invece, non è stabilito alcun limite numerico, con l’unica eccezione delle Regioni elencate nell’art 131 Cost. Riflettendo su quest’aspetto, vi è chi ha sostenuto che, proprio per la mancanza del numero, è possibile ridurre/riordinare le Province senza la necessità di modifica della Costituzione. Questa affermazione, seppur vera, necessita di essere puntualizzata. Infatti, è vero che le istituzioni provinciali non sono garantite nella loro complessiva esistenza, ma questo in relazione al fatto che si può mutarne la circoscrizione su atto d’impulso dei Comuni ai sensi dell’art. 133, comma 1, Cost. Pertanto, al di fuori dell’iter indicato nel Testo fondamentale, ogni ipotesi di riduzione è incostituzionale. La tesi, secondo la quale la norma costituzionale invocata è applicabile solo a ipotesi di mutamento puntuale, non è sostenibile per due ordini di ragione: in primo luogo, perché una tale limitazione non è in alcun modo contemplata dall’art. 133, comma 1, Cost., in secondo luogo, perché già dai lavori dell’Assemblea Costituente vi era l’intenzione che l’istituzione di nuove Province e la modifica di quelle esistenti avvenissero con un atto che fosse espressione delle popolazioni direttamente interessate e, quindi, non fosse imposta dall’alto.

Insomma, a differenza di Halloween, qui le mostruosità ci sono davvero.