Le interpretazioni applicative dell’articolo 4 del decreto legge n°16/2016 sulla sanatoria delle illegittimità dei contratti decentrati

L’introduzione nel sistema normativo italiano dell’articolo 4 del d.l. n° 16 del 6 marzo 2014 che detta: “misure conseguenti al mancato rispetto di vincoli finanziari posti alla contrattazione integrativa e all’utilizzo dei relativi fondi”, lungi dal risolvere la situazione di incertezza, ha introdotto ulteriori difficoltà applicative all’operare degli enti locali nella materia.

Ai sensi di questo articolo, le regioni, le province ed i comuni che non hanno rispettato i vincoli finanziari posti alla contrattazione integrativa decentrata aziendale hanno l’obbligo di recuperare, per intero, le risorse finanziarie attribuite in maniera illegittima ai propri dipendenti, direttamente dal fondo per le risorse decentrate.

Il compito di tali enti è di riscattare le risorse attribuite illegittimamente recuperandole da quelle destinate negli anni a venire alla contrattazione decentrata, riassorbendole gradatamente, con  quote annuali, e per un periodo massimo pari a quello nel quale si è verificato il mancato rispetto dei vincoli.

Mentre si discuteva della corretta applicazione della disciplina normativa, al fine di impedire il blocco di alcuni servizi, è intervenuta la circolare congiunta di tre ministri: quello degli Affari regionali e le Autonomie, quello della Semplificazione e la Pubblica Amministrazione e  quello dell’Economia e delle Finanze n. 60/Gab del 12 maggio 2014, con la quale si è dato mandato alle amministrazioni regionali e locali, di autorizzare l’applicazione dei contratti collettivi decentrati integrativi sui quali pendono il sospetto d’illegittimità, salvo poi l’obbligo del recupero nel caso venga conclamata tale illegittimità.

Quest’autorizzazione è stata concessa fino alla costituzione e conclusione dei lavori di un comitato, istituito presso la Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed autonomie locali per fornire chiarimenti sull’applicazione delle previsioni dettate dall’articolo 4 del d.l. 16/2014.

Con una circolare dell’8 agosto 2014, i tre dicasteri hanno fatto proprie, le conclusioni del Comitato.

 

Le risultanze del Comitato

Con la delibera n° 87 del 10 luglio 2014 la  Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed autonomie locali ha preso atto del lavoro svolto dal Comitato temporaneo.

Nel proprio lavoro, il Comitato ha analizzato il disposto normativo fornendo alcune interpretazioni sulle espressioni che potevano dare adito a diverse applicazioni.

Un primo aspetto da interpretare, relativamente al comma 1 dell’articolo 4 del d.l. 16/2014, è la locuzione “vincoli finanziari posti  alla  contrattazione  collettiva  integrativa”. (1)

Il Comitato è giunto alla conclusione che tale espressione è da intendersi riferita a tutti i diversi vincoli posti dalla legislazione e dalla contrattazione collettiva a tetti e a limiti alla costituzione dei fondi delle risorse decentrate aziendali.

Di conseguenza, l’obbligo del recupero integrale delle attribuzioni illegittime riguarda le risorse che sono state iscritte nel fondo non rispettandone i limiti che sono rinvenibili in due gruppi distinti.

Il primo gruppo riguarda i limiti di carattere legislativo. In tale gruppo sono compresi quelli dettati:

• dal d.l. 78/210, articolo 9, comma 2 bis per il quale l’ammontare del fondo delle risorse decentrate deve essere  cristallizzato all’anno 2010, salvo la sua diminuzione proporzionale alla riduzione del personale;
• dal d.l. 112/2008 (solo per i contratti ante 2013) per il quale il mancato rispetto delle percentuali delle spese del personale rispetto alle spese correnti (pari o maggiori del 50%)  determina il divieto di stanziare risorse aggiuntive al fondo;
• dalla legge di  stabilità 2007 all’articolo 1 commi da 557 a 562 sull’obbligo del contenimento della spesa del personale.

Il secondo gruppo di limitazioni è dettato dai contratti collettivi nazionali. Essi sono costituiti:

• per il personale senza qualifica dirigenziale principalmente dall’articolo 15 del C.C.N.L. 1° aprile 1999 e dalle norme di adeguamento del fondo, per singole annualità o a regime,  sulla base del monte salari;
• per il personale dirigente dall’articolo 26 del C.C.N.L. del 23 dicembre 1999 e dalle altre norme d adeguamento del fondo.

Un secondo processo interpretativo è stato effettuato in relazione al 2° comma del sopraccitato articolo 4, riferito agli enti che abbiano rispettato il patto di stabilità, nella parte in cui si parla di risorse  “derivanti dall’attuazione dell’articolo 16, commi  4  e  5, del  decreto-legge  6   luglio   2011,   n.   98,   convertito,   con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111” (i piani di riduzione e riqualificazione della spesa) (2).

Per il Comitato tale locuzione sta a significare che i risparmi derivanti dalla adozione dei piani triennali di riduzione e riqualificazione della spesa, al netto delle economie già previste dalla normativa vigente, possono essere utilizzate per la compensazione.

L’insussistenza di tali presupposti determina l’obbligo di restituzione delle somme indebitamente percepite.

Proseguendo nei suoi lavori, il Comitato tecnico  rileva che il comma terzo dell’articolo 4 disciplina una fattispecie differente dai primi due commi e si riferisce non tanto alla scorretta costituzione del fondo quanto al mancato rispetto delle norme che ne disciplinano la destinazione.

E’ questo il caso dell’attribuzione di indennità non dovute o dovute in misura inferiore o, ancora, la mancata applicazione di criteri selettivi per l’attribuzione di risorse premianti  o per le procedure di carriera.(3)

Il Comitato ritiene che, nel caso in cui gli enti locali:

• abbiano rispettato il patto di stabilità interno,
• abbiano rispettato la disciplina vigente per le spese e per l’assunzione del personale,
• abbiano rispettato il tetto al trattamento economico individuale ed al fondo del salario accessorio,
• non abbiano applicato i meccanismi di adeguamento retributivo,
• abbiano rispettato il limite dei contratti flessibili nel limite del 50% (riferito agli impegni  dell’anno 2009),
• non sia stata attivata da parte della Magistratura contabile la procedura di contestazione del danno erariale,

non si applica, agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi, per la contrattazione decentrata, (adottati anteriormente ai termini di adeguamento previsti dall’articolo 65 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150) la disposizione per la quale le clausole sono nulle e debbano essere sostituite (art. 40 comma 3 quinquies d.lgs 165/2001).

A conclusione dei lavori il Comitato tecnico individua una serie di indicazioni operative:

• tutti gli enti sono obbligati a verificare la correttezza della costituzione dei fondi delle risorse decentrate,
• tutti gli enti debbono verificare la correttezza dell’utilizzo dei fondi. Nel caso di corretta costituzione le norme illegittime non determinano la nullità dei contratti, nel caso di illegittima costituzione, il contratto decentrato è nullo;
• se gli organi di controllo interni abbiano verificato l’illegittimità dell’utilizzo del fondo in assenza delle situazioni di cui sopra, oppure siano stati approvati dopo il 31 dicembre 2012 alle clausole illegittime si applica la sanzione della nullità;
• è sempre esclusa la possibilità di ripetizione dell’indebito nei confronti dei dipendenti che hanno percepito delle risorse non dovute;
• le amministrazioni, in sede di autotutela possono applicare unilateralmente la procedura di recupero o di compensazione o di applicazione delle cause di nullità previste nei primi tre commi dell’articolo 4.

Il Comitato predisporrà, inoltre, un’ipotesi di atto di indirizzo all’Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (ARAN)  per la revisione o per l’interpretazione autentica dei contratti relativi alla costituzione ed all’utilizzo del fondo delle risorse decentrate.

 

Prime indicazioni della Corte dei Conti 

Gli indirizzi operativi elaborati dal Comitato tecnico non sono in grado di coprire tutta la casistica applicativa degli enti locali.

Suppliscono in questo caso gli interventi della Corte dei Conti nella veste di organo collaborativo.

E’ del 1° agosto 2014 una richiesta di un sindaco alla  Sezione regionale della Corte dei Conti della Puglia.

Tale Sezione con deliberazione n° 147 del 25 settembre 2014 è stata chiamata ad esprimere un parere sulle modalità di recupero di risorse illegittimamente erogate mediante il fondo delle risorse decentrate.

Nello specifico il sindaco chiede se sia possibile compensare le risorse illegittimamente attribuite, con i risparmi derivanti dalle mancate assunzioni contenute nel programma triennale del fabbisogno del personale considerando queste ultime come  elementi propedeutici di una misura  di razionalizzazione organizzativa di cui al secondo e terzo periodo del comma 1, nonché quelli derivanti dall’articolo 16, commi 4 e 5 della legge 111 del 15 luglio 2011.

La Corte affronta il quesito posto definendo preliminarmente la corretta applicazione della norma, chiarendo   i confini  applicativi del 1° comma, rispetto alla  disposizione del 3° comma (dell’articolo 4 del d.l. 16/2014), poiché  solo nel primo caso le somme indebitamente corrisposte sono suscettibili di compensazione con i risparmi effettivamente derivanti dalle misure di riorganizzazione e di razionalizzazione della spesa.

Delineato il quadro normativo, la Corte richiama le conclusioni cui è pervenuto il Comitato tecnico, ed è proprio sulla base delle conclusioni del Comitato che ritiene che le norme richiamate dal sindaco abbiano carattere chiaramente eccezionale, in quanto introducono una sorta di “sanatoria” per le fattispecie di illegittima costituzione dei fondi della contrattazione integrativa decentrata.

La Corte in conformità a quanto rilevato ritiene che la compensazione di cui al comma 2 della disposizione in esame non può operare al di fuori delle ipotesi ivi espressamente contemplate.

Stante la natura eccezionale della disposizione, la stessa non può che essere interpretata restrittivamente, con conseguente esclusione anche di un eventuale ampliamento in via analogica del campo di applicazione.

Il considerare i risparmi derivanti dalle mancate assunzioni contenute nel programma triennale del fabbisogno del personale, secondo la Corte dei Conti della Puglia,  vanno al di la del disposto normativo e non sono di conseguenza applicabili in via analogica.

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(1) Le regioni e gli enti locali che non hanno rispettato i  vincoli finanziari posti  alla  contrattazione collettiva  integrativa  sono obbligati  a  recuperare  integralmente,  a  valere   sulle   risorse finanziarie  a questa  destinate,   rispettivamente   al   personale dirigenziale e  non  dirigenziale,  le  somme indebitamente  erogate mediante il graduale riassorbimento delle stesse, con quote annuali e per un numero massimo di annualita’ corrispondente a quelle in cui si e’ verificato il superamento di tali vincoli.

 

(2) Le regioni e gli enti locali che hanno rispettato  il  patto  di stabilita’ interno possono compensare le somme da recuperare  di  cui al primo  periodo  del  comma  1,  anche  attraverso  l’utilizzo  dei risparmi effettivamente derivanti dalle misure  di  razionalizzazione organizzativa di cui al secondo e terzo periodo del comma  1  nonche’ di quelli derivanti dall’attuazione dell’articolo 16, commi  4  e  5, del  decreto-legge  6   luglio   2011,   n.   98,   convertito,   con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.

 

(3) Fermo restando l’obbligo di recupero previsto dai commi 1 e 2,non si applicano le disposizioni di cui al quinto periodo  del  comma 3 – quinquies dell’articolo 40 del decreto legislativo 30  marzo  2001, n. 165, agli atti di costituzione e di utilizzo dei  fondi, comunque costituiti, per la contrattazione decentrata  adottati  anteriormente ai termini di  adeguamento  previsti  dall’articolo  65  del  decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e successive modificazioni,  che non   abbiano   comportato   il   riconoscimento   giudiziale   della responsabilita’ erariale, adottati dalle regioni e dagli enti  locali che hanno rispettato il  patto  di  stabilita’  interno,  la  vigente disciplina in materia di spese e assunzione di personale, nonche’  le disposizioni di cui all’articolo 9, commi 1,  2-bis,  21  e  28,  del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito,  con  modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni.