Accreditati studi ed analisi attestano, infatti, che la costante e progressiva lievitazione dei costi di acquisizione di beni e servizi (quasi tre punti di PIL negli ultimi venti anni) costituisce uno dei fattori centrali dell’eccessivo incremento della spesa pubblica. Il Commissario Bondi, ad esempio, applicando una metodologia statistica – il “calcolo della mediana” – alle merceologie censite dal sistema di contabilità pubblica SIOPE ha rilevato che, nelle regioni e negli enti locali, lo scostamento dal benchmark oscilla tra il 15 e il 40 per cento. Sulla base di questi dati è evidente che la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi costituisca uno dei fattori centrali per l’acquisizione di risorse da destinare allo sviluppo ed alla riduzione della pressione fiscale.
In tal senso il recente Rapporto della Corte dei conti sul coordinamento della finanza pubblica sottolinea che “per liberare risorse destinabili ad una significativa riduzione delle imposte, è indispensabile una significativa razionalizzazione della spesa – soprattutto di quella corrente – delle regioni e degli enti locali che, presentano livelli di inappropriatezza ancora riassorbibili e meccanismi di acquisizione di beni e servizi migliorabili”.
In questa prospettiva si inquadra il programma per la razionalizzazione degli acquisti pubblici, avviato con la Finanziaria 2000, con l’obiettivo di riformare le regole che governano la spesa per beni e servizi delle pubbliche amministrazioni migliorando la qualità e riducendo i costi unitari, semplificando e rendendo più rapide e trasparenti le procedure di approvvigionamento, grazie alla riduzione dei tempi d’accesso al mercato, con significativi impatti anche economici sui costi della macchina burocratica. Questi obiettivi sono stati perseguiti in particolare attraverso la centralizzazione degli acquisti e lo sviluppo di modelli di approvvigionamento basati su processi e tecnologie innovative.
L’ aggregazione della domanda, sfruttando le economie di scala ed aumentando il potere contrattuale dell’apparato pubblico, mira a ridurre notevolmente il prezzo di acquisto di beni e servizi strumentali all’esercizio delle funzioni pubbliche; l’adozione di soluzioni tecnologiche d’avanguardia e di strumenti innovativi di acquisto crea le basi per la modernizzazione delle modalità di approvvigionamento delle pubbliche amministrazioni.
Sotto il primo profilo il rapporto del Commissario straordinario per la spending review, ha evidenziato un divario significativo, in termini di economicità, tra gli acquisti gestiti attraverso il cd sistema Consip – la società per azioni del Ministero dell’Economia e delle Finanze che gestisce il Programma per la razionalizzazione degli acquisti nella P.A. – e quelli delle singole amministrazioni. Le crescenti difficoltà del sistema di finanza pubblica hanno accentuato l’esigenza di ridurre lo “spread” tra gli approvvigionamenti individuali e quelli centralizzati, e ciò ha indotto ad una notevole estensione del perimetro degli acquisti aggregati attraverso l’ampliamento delle categorie di beni comprese nel programma di razionalizzazione degli acquisti e del novero dei soggetti che vi accedono e mediante il potenziamento del ruolo delle Centrali di committenza territoriali, strutture che a livello regionale concentrano la domanda di acquisto in ambito sanitario o per gli EELL.
Spending review e sistema Consip
In particolare con l’entrata in vigore del secondo decreto sulla “spending review” (dl 95/2012 convertito in legge 135/2012) l’obbligo di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip è stato esteso a tutti gli enti pubblici e a tutte le società a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta che figurano nel settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuato dall’Istituto nazionale di statistica (Istat), nonché a tutti gli organismi di diritto pubblico e le società partecipate da amministrazioni pubbliche in via diretta o indiretta con quota di controllo. Sono escluse da questa disposizione le centrali di acquisto regionali, che devono comunque tener conto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip. I contratti stipulati in violazione di questi obblighi sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa. Ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo, ove indicato, degli strumenti di acquisto e quello indicato nel contratto.
Le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso questo sistema comune possono bandire autonome procedure di acquisto solo qualora gli strumenti messi a disposizione da Consip non siano ancora disponibili, e in caso di motivata urgenza. In ogni caso dette procedure devono dar luogo alla stipula di contratti di durata strettamente necessaria a far fronte all’emergenza, e sottoposti a condizione risolutiva nel caso di disponibilità degli strumenti di acquisto centralizzati. Relativamente ad alcune categorie sensibili di acquisti pubblici, come quelle concernenti energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile, “è fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti, anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip e dalle centrali di committenza regionali. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico”.
Tale disciplina trova applicazione ai soli contratti stipulati successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge, ma, a tutela dell’interesse pubblico a beneficiare del miglior prezzo sul mercato, viene espressamente previsto che nell’ipotesi in cui quando la Consip abbia stipulato una convenzione per l’acquisto di determinate tipologie di beni o servizi a prezzi inferiori rispetto a quelli dei contratti che le amministrazioni pubbliche hanno in corso con altri operatori economici, le stesse possono recedere dal contratto (pagando le prestazioni eseguite oltre al decimo delle prestazioni non eseguite) con un preavviso breve (quindici giorni) qualora l’altro contraente non accetti di adeguarne i contenuti ai parametri più vantaggiosi della convenzione Consip. Questa fattispecie di recesso si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’articolo 1339 del Codice civile, anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti. Inoltre, nei futuri contratti le clausole di recesso dovranno essere adeguate alla nuova disciplina a pena di nullità. L’altro fronte del risparmio nell’acquisto di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche è quello della innovazione delle procedure, ed in particolare del potenziamento degli strumenti di e-procurement come le convenzioni, gli accordi quadro, il mercato elettronico, il dialogo competitivo, le aste elettroniche, il sistema dinamico di acquisizione, il sistema a rete delle centrali di acquisto regionali.
In particolare la normativa degli ultimi anni ha perseguito l’obiettivo di canalizzare gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario verso il mercato elettronico della pubblica amministrazione, un sistema fondato procedure di scelta del contraente interamente gestite per via elettronica e telematica, nel rispetto delle disposizioni e dei principi di trasparenza e semplificazione delle procedure, di parità di trattamento e non discriminazione. Si tratta in sostanza di un mercato virtuale nel quale i fornitori abilitati offrono i beni e servizi on line e le Amministrazioni registrate possono consultare il catalogo delle offerte ed emettere ordini d’acquisto o richieste d’offerta.
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