A partire dall’esercizio finanziario 2015, cambiano le modalità di quantificazione del fondo delle risorse decentrate del personale degli enti locali, senza qualifica dirigenziale.

La modifica delle modalità di determinazione dell’entità del fondo è il risultato della mancata proroga delle limitazioni imposte  dal decreto legge n° 78 del 31 maggio 2010.

Il decreto legge 78/2010, in controtendenza rispetto alle politiche del lavoro pubbliche sino ad allora adottate, aveva previsto la riduzione del fondo delle risorse decentrate, proporzionale alle cessazioni dei dipendenti.


Nella sua stesura definitiva l’articolo 9, comma 2 bis,  del decreto legge n° 78/2010 prevede che, con decorrenza dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014, l’ammontare globale delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale delle amministrazioni pubbliche (di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165), non deve essere superiore all’importo quantificato nell’anno 2010.

A decorrere dal 1° gennaio 2015, le risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio del personale dipendente sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo. (1)

Questo significa che dal 2015, sulla base delle nuove disposizioni, non saranno più applicate le decurtazioni del fondo, effettuate in proporzione alla riduzione del personale dipendente cessato.

La determinazione dell’entità del fondo, al di là delle difficoltà interpretative di una norma scritta male, non può che essere intesa nel senso che l’importo del fondo dell’anno 2015 deve essere uguale, a parità di condizioni, all’entità del fondo 2010, al netto delle decurtazioni operate nel successivo quadriennio.

In questa direzione si è espressa, per prima, la Sezione regionale di Controllo della Corte dei Conti della Puglia con la deliberazione n° 53 del 22 gennaio 2015.

Per la Corte dei Conti della Puglia la disciplina in esame si inserisce nel quadro delle disposizioni finalizzate al contenimento della spesa per il personale, le quali hanno  natura cogente ed inderogabile, in quanto rispondenti ad irrinunciabili esigenze di riequilibrio dei conti pubblici.

Per la Sezione Autonomie della Corte dei Conti “Tale norma è da considerare, quindi, di stretta interpretazione e non sono consentite limitazioni del suo nucleo precettivo in contrasto con il valore semantico dell’espressione normativa utilizzata”. (2)

Secondo la Corte dei Conti della Puglia la finalità di contenimento della crescita del salario accessorio, permane anche in seguito alla modifica introdotta dalla legge di stabilità del 2014. Ed infatti, per periodo 2011-2014, l’ammontare complessivo delle risorse destinate alla contrattazione decentrata è soggetto alla duplice riduzione scaturente dal tetto del 2010 e dalla decurtazione proporzionale alla cessazione del personale in servizio negli anni 2011-2014.

Per la Corte l’inciso “A partire dal 1 gennaio 2015, invece, la decurtazione annuale deve essere di importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo” significa, semplicemente, che gli importi decurtati, negli anni dal 2011 al 2014, sia per evitare lo sforamento del tetto del 2010, che per garantire la diminuzione proporzionale alle cessazioni dal servizio,  costituiscono il parametro sulla cui base effettuare la riduzione delle risorse destinate alla contrattazione decentrata, a decorrere dal 2015.

In altre parole, le decurtazioni effettuate nel quadriennio 2011-2014 diventano permanenti e non possono più essere recuperate in quanto gli effetti dei tagli operati nel periodo considerato devono essere mantenuti anche in sede di determinazione dei fondi per i periodi successivi .

Per la Corte tale interpretazione è l’unica che consente di riconoscere una coerenza intrinseca al dettato normativo, come scaturente dalla modifica operata dalla legge di stabilità del 2014. In questo senso, infatti, se la volontà del legislatore fosse stata quella di applicare, anche per il periodo successivo al 2014, il meccanismo di contenimento dettato per il quadriennio 2011-2014, sarebbe stato sufficiente prorogare il periodo di efficacia della prima parte della disposizione.

Invece, la legge n°147/2013, nel prorogare di un anno l’operatività della disposizione (dal 31 dicembre 2013 al 31 dicembre 2014), ha contestualmente dettato, attraverso l’aggiunta di un nuovo periodo, una diversa disciplina a decorrere dal 1 gennaio 2015.

Questa posizione è stata riconfermata dalla Sezione di Controllo della Puglia anche in altre due occasioni.(3)

Da ultimo, anche la Corte dei Conti della Regione Sicilia, con la deliberazione n° 163/2015/PAR, rispondendo al quesito di un sindaco sui parametri di riferimento per la costituzione del fondo per l’anno 2015 ribadisce la posizione assunta dalla Corte dei Conti della Puglia.

Di diverso avviso è, invece, la Ragioneria Generale dello Stato, la quale, con la circolare n° 8 del 2 febbraio 2015, sostiene che “il comma 456 della legge 147/2013, ha introdotto al comma  2-bis, un’ulteriore previsione (secondo periodo) disponendo che, a partire dal 1° gennaio 2015, le risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, devono essere decurtate di un importo pari alle riduzioni operate con riferimento all’anno 2014”.

Conseguentemente, secondo la Ragioneria dello Stato, non opera più, a partire dal 1° gennaio 2015, sulle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, il limite soglia del 2010 e l’automatica riduzione delle stesse, collegata alla diminuzione del personale in servizio.

Sulla posizione della Ragioneria Generale dello Stato si è espressa, in una successiva deliberazione, la Corte dei Conti della Puglia ritenendo non condivisibile simile orientamento. (4)

Ecco che, allora, i soggetti chiamati ad applicare le nuove disposizioni in materia di costituzione dei fondi delle risorse decentrate per l’anno 2015, si ritrovano nella situazione scomoda costituita dall’incudine della Ragioneria dello Stato ed dal martello della Corte dei Conti.

La situazione non è di poco conto se si pensa che seguire l’uno o l’altro metodo non è scevro da conseguenze e gli effetti contabili possono essere anche notevolmente differenti in termine di valore finale del fondo.

Bisogna rammentare che la diversità di vedute fra i due soggetti, sfortunatamente per gli operatori,  non rappresenta l’unica circostanza nella quale le Sezioni di Controllo della Corte dei Conti e la Ragioneria Generale dello Stato hanno assunto posizioni differenti.  Uno dei casi è stato quello della determinazione dell’entità dei tagli del fondo accessorio che secondo la Ragioneria dovevano essere rapportati alla media delle cessazioni mentre  le sezioni regionali della Corte dei Conti facevano riferimento alle cessazioni effettive (rapportate al periodo di permanenza dei dipendenti).

Ma se in quest’ultimo caso le differenze nelle risultanze erano accettabili, nel caso attuale della quantificazione del fondo 2015 possono portare risultati notevolmente differenti.

Tutto ciò lascia le amministrazioni e gli operatori locali nel pieno disorientamento.

La proroga del blocco del contratto collettivo nazionale di lavoro degli enti locali  a tutto il 2015, (5) può diventare elemento di impulso per i sindacati di categoria per ottenere ristoro, con la contrattazione decentrata, ai mancati adeguamenti retributivi a livello nazionale.

Gli operatori del settore personale degli enti locali si trovano costretti a valutare attentamente la problematica e non farsi condizionare né dalle pressioni sindacali, né dai tagli, pur notevoli, che il fondo ha subito in quattro anni.

In attesa di un chiarimento ulteriore, personalmente ritengo che la posizione della Corte dei Conti della Sezione regionale della Puglia sia più corretta.

Essa è in linea con la ratio della norma il cui obiettivo era di evitare l’incremento dell’incidenza del fondo sul totale delle spese del personale, lasciando inalterato (o quasi) il valore pro-capite del salario accessorio distribuibile.

Ripristinare, oggi, i tagli del fondo del salario accessorio significa incrementare (ceteris paribus) il valore individuale del salario accessorio, andando così contro lo spirito della normativa tesa alla riduzione del costo del lavoro pubblico.

La mancata proroga delle disposizioni del decreto legge 78/2010  fa venire meno anche gli effetti limitativi delle progressioni economiche adottate nel periodo di vigenza dei blocchi ed apre la possibilità di nuove progressioni orizzontali, sempre che il fondo, nella sua parte stabile, dopo le decurtazioni subite, sia in grado di garantire il rispetto dell’attribuzione della parte maggioritaria delle risorse stabili alla produttività individuale e di gruppo (collettiva).

La sensazione è che le decurtazioni degli anni appena trascorsi abbiano inciso in maniera irreversibile sugli spazi di autonomia contrattuale (rectius possibilità di attuare nuove progressioni economiche orizzontali).

Rimane la possibilità di incremento delle risorse variabili che, però, per definizione non possono essere destinate al finanziamento degli istituti stabili.

In particolare per l’incremento delle risorse di cui all’articolo 15 comma 5 del contratto collettivo nazionale di lavoro dell’1 aprile 1999 è necessario:

  • la predisposizione di un progetto di miglioramento qualitativo/quantitativo dei servizi istituzionali, con la identificazione degli obiettivi e dei relativi fattori di verifica;
  • l’individuazione, in sede di approvazione del bilancio, delle risorse destinate a finanziare gli incentivi del personale; può essere utile, per la quantificazione, tener presente la prevista percentuale di incremento dei servizi;
  • l’accertamento, a consuntivo, dell’effettivo raggiungimento dei risultati preventivati;
  • l’erogazione degli incentivi, con i criteri definiti dal contratto decentrato aziendale.

Con la contrattazione 2015 viene meno il tetto al trattamento economico di ogni singolo dipendente; di conseguenza, viene eliminato anche il divieto di aumento delle indennità per le posizioni organizzative.

Con la proroga del blocco della contrattazione nazionale (almeno per la parte economica) viene mantenuta l’indennità di vacanza contrattuale (IVC), quale anticipazione dei benefici totali che saranno attribuiti al momento del rinnovo contrattuale. L’importo della IVC è lo stesso che è stato previsto nel 2010.

Al contrario si riapre la possibilità di incremento del fondo del salario accessorio previsto dalle disposizioni contrattuali quali il valore della retribuzione individuale di anzianità (Ria)  e degli assegni “ad personam” del personale cessato.

 

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(1) articolo 9 comma 2-bis d.l. 78/2010.

A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 1° gennaio 2015, le risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo”.

 

(2) Sezione delle Autonomie deliberazione n. 26/SEZ AUT/2014

 

(3)  Corte dei conti Puglia Deliberazione n. 64/PAR/2015 del  19 febbraio 2015 e Deliberazione n. 97/PAR/2015 del 18 marzo 2015.

 

(4) Corte dei conti Puglia Deliberazione n. 97/PAR/2015 del 18 marzo 2015. “sulla questione della interpretazione dell’art.9, co. 2-bis, del D.L. n.78/2010 in ordine alla problematica in argomento ha avuto occasione di pronunciarsi recentemente anche la Ragioneria generale dello Stato con la circolare n.8/2015 (pag.52). In tale circolare, apparentemente in modo difforme da quanto ritenuto da questa Sezione, la Ragioneria generale dello Stato ha affermato che la decurtazione, “permanentemente” da apportare a partire dall’1 gennaio 2015, è “di un importo pari alle riduzioni operate con riferimento all’anno 2014”. Tale orientamento non risulta condivisibile nella misura in cui sostiene che la decurtazione da operare è di importo pari alle sole riduzioni apportate al fondo 2014, anziché alla somma delle riduzioni apportate ai fondi per l’intero periodo 2011/2014. Il legislatore, infatti, se avesse voluto fare riferimento alle riduzioni operate con riferimento al solo anno 2014 avrebbe testualmente riferito la decurtazione da apportare al fondo non “alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo”, come avvenuto, ma al precedente “esercizio” oppure “anno”.

 

(5) comma 254 della legge 190/2015 (legge di stabilità 2015) (comma 254):

All’articolo 9, comma 17, secondo periodo,  del  decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge  30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni,  le  parole:  «negli anni 2013 e 2014» sono sostituite dalle seguenti: «negli  anni  2013, 2014 e 2015».

articolo 9 comma 17 d.l 78/2010:

 Non si da’ luogo, senza possibilità di recupero, alle procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012 del personale di cui all’articolo 2, comma 2 e articolo 3 del  decreto  legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni. Si da’  luogo  alle procedure contrattuali e negoziali ricadenti ((negli anni 2013,  2014 e 2015)) del personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche  di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30  marzo  2001, n. 165, e successive modificazioni, per la  sola  parte  normativa e senza possibilità di recupero per la parte economica. E’ fatta salva l’erogazione dell’indennità di  vacanza contrattuale  nelle  misure previste a decorrere dall’anno 2010 in applicazione dell’articolo  2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n. 203.

 

 

 

 

 

 


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1 COOMENTO

  1. Buongiorno,
    avrei necessità di un chiarimento in merito alla destinazione del fondo nella sua parte stabile. In base a quanto da Lei indicato sembrerebbe infatti che la parte maggioritaria delle risorse destinate alla parte stabile debbano essere utilizzate per la produttività individuale e di gruppo, fatto questo che verrebbe a limitare la possibilità di attuare nuove progressioni orizzontali là dove non venisse rispettato questo principio.
    Questo però è in contrasto con la destinazione stessa delle risorse fisse che finanziano istituti fissi e continuativi facenti parte del trattamento fondamentale individuale
    (progressioni orizzontali, indennità di comparto, indennità di anzianità e alcune voci peculiari per alcune categorie), ed istituti fissi accessori al salario individuale ma continuativi per l’organizzazione, come le varie indennità di turno, reperibilità, maneggio valori, rischio, disagio e responsabilità di varia natura.
    Tra l’altro sempre nello stesso articolo afferma che l’incremento delle risorse variabili non può essere destinato al finanziamento degli istituti stabili.
    Ora considerato che la produttività individuale e di gruppo non si dovrebbe considerare come risorsa stabile come si può giustificare la destinazione da Lei proposta?
    Resto in attesa di un suo chiarimento. Grazie. Roberto Saletti

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