L’attività della pubblica amministrazione, anche nel campo della pura discrezionalità, deve svolgersi nei limiti posti dalla legge e dal principio primario del neminem laedere, codificato nell’art. 2043 c.c., per cui è consentito al giudice ordinario accertare se vi sia stato da parte della stessa Pubblica Amministrazione, un comportamento doloso o colposo che, in violazione di tale norma e tale principio, abbia determinato la violazione di un diritto soggettivo del contribuente.[1]

Il presente articolo è firmato da Domenico Chindemi, magistrato e consigliere della Corte di Cassazione.

L’accertamento in concreto della colpa dell’Amministrazione Finanziaria  è configurabile allorquando l’esecuzione dell’atto illegittimo sia avvenuta in violazione delle regole proprie dell’azione amministrativa, desumibili sia dai principi costituzionali in punto di imparzialità e buon andamento, sia dalle norme di legge ordinaria in punto di celerità, efficienza, efficacia e trasparenza, sia dai principi generali dell’ordinamento, in punto di ragionevolezza, proporzionalità ed adeguatezza.[2]


Anche sulla Pubblica Amministrazione grava l’obbligo di rispettare il principio fondamentale del neminem laedere, previsto dall’art. 2043 c.c.. per cui è consentito al giudice ordinario accertare se vi sia stato da parte della stessa Pubblica Amministrazione, un comportamento doloso o colposo che, in violazione di tale norma e tale principio, abbia determinato la violazione di un diritto soggettivo.

L’imputazione della responsabilità può discendere dall’adozione e dall’esecuzione di un atto illegittimo in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, ma non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell’illegittimità dell’azione amministrativa in relazione alla normativa applicabile, ovvero sulla base della valutazione della colpa del funzionario agente riferita ai parametri della negligenza e dell’imperizia.[3]

Costituisce fatto illecito il comportamento del dipendente dell’Agenzia delle Entrate che,   nonostante le diffide,  non ha provveduto a verificare quanto dall’attore lamentato, e cioè che esso non era tenuto al pagamento delle intere somme richieste con gli avvisi di accertamento notificati, provvedendo con considerevole ritardo all’annullamento delle somma richieste in eccedenza.

Va, quindi,  affermata  la violazione del principio del neminem laedere, nel caso di comportamento di un dipendente dell’Agenzia delle Entrate che, a fronte di reiterati inviti a rivedere l’importo portato da una cartella esattoriale, ometta di verificare la correttezza delle affermazioni del contribuente che lamentava un errore contabile, provvedendo a emettere con colpevole ritardo  un provvedimento di rimborso delle somme in eccedenza portate dalla cartella, costringendo, quindi, il contribuente a pagare il relativo importo in eccesso, dopo avere proposto ricorso alla Commissione tributaria, quando, un semplice controllo avrebbe consentito di accertare l’errore e porvi tempestivamente rimedio, senza costringere il contribuente a proporre ricorso, con interessamento di un commercialista per la difesa tecnica, e  a pagare in via anticipata la maggior somma non dovuta.[4]

La responsabilità precontrattuale della P.A. è configurabile in tutti i casi in cui l’Amministrazione finanziaria, nelle trattative con i terzi, abbia compiuto azioni o sia incorso in omissioni contrastanti con i principi della correttezza e della buonafede, alla cui puntuale osservanza anch’essa è tenuta, nell’ambito del rispetto dei doveri primari garantiti dall’art. 2043 cod.civ. .[5]

L’art. 10 dello Statuto dei diritti del contribuente  impone alle parti del rapporto tributario e, quindi, anche alla Agenzia delle Entrate, di comportarsi con correttezza e buona fede.

La P.A. è responsabile per i danni subiti dai contribuenti  che siano causalmente riconducibili alla violazione dei doveri di diligenza e correttezza nell’espletamento dei compiti di ufficio,  trattandosi di doveri posti da norme di legge o regolamentari  che ne regolano l’attività  da interpretarsi alla luce dei valori costituzionali a tutela dei principi di imparzialità e buona amministrazione (artt. 41, commi 2 e 3, 47, comma 1, e 97, comma 1, Cost.) e costituenti limiti esterni alla sua attività discrezionale, che integrano la norma primaria del “neminem laedere” di cui all’art. 2043 cod.civ.[6]

In caso di violazioni l’Amministrazione finanziaria  è  tenuta a subire le conseguenze risarcitorie della propria condotta, la quale assume i connotati dell’illecito e provoca la lesione di diritti patrimoniali quando sia stata  tardiva, avendo costretto il contribuente a presentare un ricorso che avrebbe potuto essere evitato stante la evidenza delle sue ragioni.

La responsabilità della P.A., ai sensi dell’articolo 2043 cod. civ., per l’esercizio illegittimo della funzione pubblica, è configurabile qualora si verifichi un evento dannoso incidente su un interesse rilevante per l’ordinamento ed eziologicamente connesso ad un comportamento della P.A. caratterizzato da dolo o colpa, non essendo sufficiente la mera illegittimità dell’atto, ad esempio una cartella di pagamento erronea, a determinarne automaticamente l’illiceità.[7]

Lo stesso  Direttore generale dell’Agenzia delle Entrate, con una lettera inviata nel mese di maggio 2011, a tutti i dipendenti delle Agenzie Fiscali ha sottolineato  come l’attività della Amministrazione finanziaria debba ispirarsi ai principi basilari della correttezza ed efficienza, invitando i dipendenti  ad operare in modo da guadagnare sempre più  il rispetto e la fiducia dei  cittadini, richiamandoli alle  proprie responsabilità ribadendo come l’azione di  controllo può rivelarsi realmente efficace solo se è corretta e non quando, invece,  esprime arroganza o sopruso o, comunque, comportamenti non ammissibili nell’ottica di una corretta e civile dialettica tra le parti,  con conseguenze, sotto il profilo disciplinare e risarcitorio civile, del comportamento negligente o arrogante del dipendente dell’Amministrazione finanziaria.

Si evidenzia, nella citata missiva,  che “se un accertamento non ha solido fondamento, non va fatto e e se da una verifica non emergono fatti o elementi concreti da contestare, non è corretto cercare a ogni costo pseudo infrazioni formali da sanzionare solo per evitare che la verifica stessa sembri essersi chiusa negativamente.

Se il contribuente ha dato prova di buona fede e di lealtà nel suo rapporto con il Fisco, ripagarlo con la moneta dell’accanimento formalistico significa venire meno a un obbligo morale di reciprocità, ed essere perciò gravemente scorretti nei suoi confronti.

Non è ammissibile pretendere dal contribuente adempimenti inutili, ripetitivi e defatiganti; e costituisce una grave inadempienza ritardare l’esecuzione di sgravi o rimborsi sulla cui spettanza non vi sono dubbi.[8]

Si sottolinea come “sbaglierebbe profondamente chi dovesse magari continuare a ritenerle dentro di sé pure esortazioni e non già obblighi precisi di condotta, la cui inosservanza è rilevante anche sotto il profilo disciplinare, aggiungendo che se i comportamenti negativi sono gravi per le conseguenze cui danno luogo, gravi saranno anche le relative sanzioni, nessuna esclusa: se determinate azioni impediscono o infrangono la relazione di fiducia fra l’Agenzia e i cittadini, non si vede come possa continuare a permanere l’elemento fiduciario che è alla base del rapporto di lavoro con l’Agenzia”.

Devono prevalere nell’attività di controllo, così come in quella di servizio, disponibilità, cortesia, capacità di ascolto, chiarezza nelle spiegazioni, attenta valutazione senza preconcetti di problematiche complesse, volontà di cogliere la sostanza delle questioni e di trovarne tempestivamente la soluzione, senza trincerarsi dietro esasperanti formalismi o piccole astuzie burocratiche.

I funzionari e dipendenti in genere della Pubblica Amministrazione, e in particolare quelli della Amministrazione finanziaria,  devono dare prova di equilibrio, competenza, misura e ragionevolezza, in quanto “ se esigiamo serietà e coerenza dai contribuenti, dobbiamo noi per primi dare prova di serietà e coerenza nel rispetto dei principi cui diciamo di ispirare la nostra azione”  e le ragioni dell’etica e quelle della convenienza dimostrano la loro fondatezza solo se alla fine convergono.

Si legge nelle missiva cit. che  “i comportamenti vessatori sono eticamente scorretti e in quanto tali sono anche controproducenti. Come qualunque altra azione immorale, quella di evadere le imposte – continuando però a fruire dei servizi che gli altri concorrono a finanziare pagandole, invece, le imposte – cerca sempre una giustificazione morale, e ama trovarla, se gliene viene offerta l’opportunità, nella scorrettezza di chi avrebbe il compito, con la trasparenza e la linearità della propria condotta, di indurre al rispetto degli obblighi fiscali”

In un sistema basato sull’autotassazione, l’attività dì controllo raggiunge effettivamente il suo scopo – la tax compliance – solo se si basa su comportamenti in grado di ispirare fiducia e lealtà.

Tali principi, ispirati all’obbligo di correttezza e buona fede, oltre ad essere vincolanti per i dipendenti delle Agenzie fiscali, costituiscono un  metro di paragone per individuare l’eventuale illiceità dell’azione dell’Amministrazione finanziaria, che non può trincerarsi dietro il “burocratese” o difficoltà organizzative, quali la mancanza di personale e dotazioni strumentali per evitare la declaratoria di responsabilità.

Alla luce di tali principi non trova giustificazione il comportamento della Agenzia delle Entrate che  ricorre per cassazione adducendo che “manca nella specie il carattere dell’ingiustizia del danno, in relazione al fatto che l’annullamento in autotutela non si configura quale obbligo bensì come mera facoltà dell’amministrazione, con le conseguenze che il privato non è titolare di alcuna posizione soggettiva in ordine al ritiro dell’atto in positivo”.

Anche gli Uffici del contenzioso e la stessa Avvocatura  dovrebbero evitare di sovraccaricare, con ricorsi inutili e soventi infondati,  la Corte di cassazione, gravata per un terzo del suo carico di lavoro proprio dai ricorsi in materia tributaria.

Si potrebbe così concentrare l’attenzione della Cassazione  sulle questioni di effettiva rilevanza e evitare il pericolo di indennizzi a carico dello Stato ove (in tale  senso è concentrata parte autorevole  della dottrina) anche alle cause tributarie dovesse applicarsi la c.d. “legge Pinto”, sulla ragionevole durata del processo, oggi ancora prudenzialmente esclusa dalla Suprema Corte alle cause tributarie, ad eccezione  delle questioni meramente civilistiche (giudizio di ottemperanza, istanza di rimborso non contestata, etc)

Olre che  regola normativa trattasi di regola morale fondata anche sul buon senso, oltre sui principi vincolanti della correttezza e buona fede  e, così  come ribadito dalla stessa Agenzia delle Entrate: “comportiamoci tutti, come funzionari del Fisco, così come vorremmo essere tutti trattati come contribuenti

 

 


[1] Cavallaro M.C., Clausola di buona amministrazione e risarcimento del danno, in Giustamm.it, pubblicato l’8/09/2009. Falcon G., La responsabilità dell’amministrazione e il potere amministrativo, in Diritto processuale amministrativo, 2009, fasc. 2, pagg. 241-284; Viola, Giurisdizione condizionata e azione risarcitoria nei confronti della p.a.: le incertezze della Corte Costituzionale, in Giustamm.it, pubblicato il 1°/10/2008.

[2] Cass. 21/10/2005 n. 20358, in Danno Resp., 2007,  153, con nota di GIAZZI, Tra le pieghe della P.A.: risvolti dell’agire colposo e ingiustizia del danno. Vacca ., Ontologia della situazione giuridica soggettiva sottesa all’azione di risarcimento del danno conseguente all’inadempimento da parte della pubblica amministrazione dell’obbligo di esercitare il potere amministrativo (alla luce della legge 18 giugno 2009 n. 69), in Lexitalia.it, luglio-agosto 2009.  

[3]Cass. 8/03/2010, n. 5561

              [4] Per una panoramica generale, BRANCA, Il risarcimento del danno nei confronti della pubblica amministrazione nella giurisprudenza del giudice ordinario, del giudice amministrativo  e della Corte Europea dei diritti dell’uomo, in www.giustizia-amministrativa.it. Cortese, Il danno da provvedimento illegittimo e il «dover essere» del procedimento (n.d.r. commento a Consiglio di Stato, sez. IV, 21 aprile 2009, n. 2435), in Giornale di diritto amministrativo, 2009, fasc. 10, pagg. 1060-1067.  Manganaro ., Riflessioni su talune recenti tendenze in tema di riparto di giurisdizione e responsabilità civile dell’amministrazione, in Giustamm.it, pubblicato il 20/04/2009. Forlenza, Sempre ammessa l’azione risarcitoria per l’atto eliminato in via di autotutela. Distinzione tra annullamento e revoca necessaria per accogliere l’istanza (n.d.r. commento a Consiglio di Stato, sez. III, 18 dicembre 2007-18 marzo 2008, n. 1137), in Guida al diritto, 2008, fasc. 20, pagg. 76-82.

[5] Per una riflessione al riguardo, Castellani ., La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione tra regole di validità e regole di condotta (n.d.r. commento a Tar Calabria, Catanzaro, 9 giugno 2009, n. 627), in Rivista trimestrale degli appalti, 2010, fasc. 1, pagg. 253-279.Cass,. 10/06/2005, n. 12313, in La Nuova Giurisprudenza Civile, 349 ; Sulla distinzione tra discrezionalità tecnica, discrezionalità ‘pura’ e responsabilità amministrativa, Ilacqua, La responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione evoluzioni giurisprudenziali, in Giustamm.it, pubblicato il 27/03/2009, Caputo, Rito del silenzio e risarcimento danni (n.d.r. commento a Cons. di Stato, sez. IV, 28 aprile 2008, n. 1873 silenzio su istanza di pianificazione in caso di decadenza di vincolo preordinato all’esproprio), in Urbanistica e appalti, 2008, fasc. 11, pagg. 1297-1300.

[6] La natura della responsabilità della pubblica amministrazione verso i terzi e la teoria della responsabilità da contatto sociale qualificato sono analizzate da  Pirruccio P., Sulla responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione per i danni causati a terzi da illegittimo svolgimento dell’attività amministrativa in caso di colpa lieve (nota a Cons. r.g. sic., 23 luglio 2007, n. 699), in Il foro amministrativo C.d.S., 2008, fasc. 1, pagg. 181-193.

[7] Cass. 4/07/2006 n. 15259. L’illegittimità e l’illiceità sono davvero due linee parallele che non si incontrano mai? Per una riflessione sulla responsabilità dell’apparato, Valaguzza., Percorsi verso una «responsabilità oggettiva» della pubblica amministrazione, in Diritto processuale amministrativo, 2009, fasc. 1, pagg. 50-100.

[8] D’Auria, Responsabilità dell’amministrazione e responsabilità del funzionario, in Il foro amministrativo C.d.S., 2008, fasc. 12, pagg. 3479-3509.

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