La costruzione giuridica dello Stato federale è avvenuta ad opera della dottrina con metodo logico induttivo avendo avuto gli studiosi riguardo ai dati nomativi di organizzazione di quelle formazioni concrete che la communis opinio considerava Stati Federali. I problemi che si sono presentati nell’analisi giuridica dello Stato federale sono stati quello della determinazione della categoria in cui farlo rientrare( se nella comunità statuale,nella comunità internazionale o in una categoria intermedia) e quello della natura degli enti che lo costituiscono. Il Lucatello afferma che <Lo Stato federale è una formazione complessa costituita da enti tra di loro analoghi,che sta al limite tra la figura della comunità statale e la figura della comunità internazionale (G. Lucatello, Lo Stato Federale,Padova 1967).

Da questa classificazione di mezzo è scaturito il dibattito dottrinale se lo Stato federale rientri in un tipo di Stato o Unione di Stati. L’americano Calhoun della fine dell’ottocento sosteneva che lo Stato federale è una Unione paritaria di Stati Membri, soltanto i quali sono Stati veri e propri, uniti dalla Costituzione Federale. Questa vige tra gli Stati Membri come accordo internazionale ed entro i singoli Stati Membri, come parte del loro ordinamento giuridico. Il governo Centrale esercita in ogni  Stato membro un potere delegato dal titolare della sovranità di questo Stato; il potere del Governo Centrale-Centralstaat- dello Stato federale è, pertanto, un potere derivato e non originario e come tale non sovrano.

La teoria del Calhoun-Seydel si fonda su due principi fondamentali: 1) lo Stato federale è una creazione degli Stati Membri, i quali, riunendosi mediante un accordo di diritto internazionale, che costituiscela Costituzione Federale,non rinunciano alla loro sovranità; 2) la struttura delle organizzazioni degli Stati federali conferma il loro carattere di Unione di Stati.


Il senatore della Carolina del sud, Jonn Calhoun, sosteneva, in merito alla natura della formazione federale americana , che ogni Stato Membro avesse costituito con gli altri Stati dell’Unione un governo centrale per realizzare fini particolari con delega di poteri ben definiti, rimanendo ogni altro potere riservato agli Stati Membri.

Il Seydel, dal canto suo, che accolse,in Europa, la teoria del Calhoun, a riprova della tesi per cui solo gli Stati Membri sono sovrani, e non anche lo Stato Centrale, adduceva il preambolo della Costituzione degli Stati Uniti nel quale erano assegnati all’Unione scopi determinati e non illimitati.

E’, quindi, la limitatezza dei fini e dei correlativi poteri assegnati allo Stato Centrale a caratterizzare lo Stato Federale come Unione di Stati.

La teoria del Calhoun-Seydel può costituire valido supporto storico-giuridico al processo federativo della Comunità Europea. Con l’istituzione del mercato unico interno del 1993, e ancor più col trattato di Mastricht e il trattato di Lisbona  entrato in vigore nel 2009, dopo la fine ingloriosa  della Costituzione federale non ratificata  da parte degli Stati Membri, la Comunità Europea è diventata sicuramente un’ Unione di Stati, i quali hanno delegato le loro competenze in diverse materie,come ad esempio la politica commerciale esterna, all’Unione. Nell’ottica della teoria del Calhoun-Seydella C.E., alla quale sono stati assegnati scopi, e conferiti correlativi poteri, definiti, ben può qualificarsi Stato Federale,con sovranità conservata da parte degli Stati Membri.

Il Lucatello confuta la teoria di Calhoun-Seydel osservando che se le funzioni che esercita il governo dello <Stato Centrale> gli fossero veramente delegate dai singoli Stati Membri, questi ultimi dovrebbero avere la facoltà di riprenderle a loro giudizio, come sostenevano gli Stati del sud dell’Unione americana; ebbene, prosegue il Lucatello, secondo una  corretta interpretazione della Costituzione federale americana,  i governi degli Stati Membri non lo possono.

Osserviamo noi, però, che gli atti comunitari fondamentali non vietano agli Stati membri di riprendersi le facoltà delegate allo <Stato Centrale> di Bruxelles, per cui la confutazione del Lucatello non inficia l’applicabilità della teoria di Calhoun-Seydel al processo federativo europeo.

L‘Unione europea presenta entrambi i requisiti tipici dello Stato federale individuati dalla dottrina: 1) l’essere una comunità di individui, 2) l’essere una comunità territoriale.

Lo stesso Lucatello sostiene che l’organizzazione dello <Stato Centrale> esercita un potere che è immediatamente efficace, oltre che su enti collettivi, su persone fisiche. Gli organi dello Stato Centrale pongono norme che si dirigono direttamente a individui come tali senza che vi sia bisogno di alcun atto da parte della organizzazione dello Stato Membro. Il criterio distintivo tra Stato federale e Confederazione di Stati sta esattamente in ciò: nella confederazione la potestà centrale impera solo sopra gli Stati, nello Stato federale anche sopra i singoli cittadini.  E l’Unione Europea si può a ragione ritenere una comunità di cittadini, soggetti di diritto comunitario. Tra gli atti normativi comunitari solo la Direttiva ha, di massima, per destinatari diretti gli Stati Membri, essendo invece il Regolamento obbligatorio sia per gli Stati che per le persone giuridiche e fisiche.

L’Unione Europea possiede anche il secondo requisito dello Stato federale, l’essere, cioè, una comunità territoriale, nel senso che esercita il suo potere in un dato ambito spaziale che è il territorio doganale comunitario.

L’ordinamento comunitario non è, invece, un ordinamento originario idoneo a qualificare come sovrano lo Stato federale; ma nella teoria del Calhoun-Seydel  la sovranità non è requisito distintivo dello Stato federale, il quale è una Unione di Stati sovrani e non un tipo di Stato sovrano.

Possiamo, allora, affermare che l’Unione Europea è quanto meno  uno <Stato Federale zoppo>, mancandole l’elemento della sovranità originaria.

La zoppia giuridica può essere corretta solo con un forte impegno politico che è sempre stato latente e mai manifesto  fin dai primi passi della neonata Comunità Economica Europea concepita dal Trattato di Roma del 1957.

Qualche giorno fa, l’esimio giurista Giuseppe Guarino, in una conversazione con  IL FOGLIO, ha affermato che va ricercata nella stessa disciplina giuridica dell’Unione Europea la patologia   del Fiscal Compact firmato esattamente un anno fa, a marzo 2012.

L’art. 3 del Fiscal Compact introduce, osserva Guarino, l’obbligo per gli  Stati di mantenere la posizione di bilancio della P.A. in pareggio o in avanzo, dopo che il precedente art. 2 aveva precisato che il Fiscal Compact è un accordo internazionale che deve essere interpretato nei limiti di compatibilità  “con i Trattati su cui si fonda l’Unione Europea e con il diritto dell’Unione Europea”.

Ma, argomenta Guarino,  i Trattati costitutivi dell’Unione, compreso il Trattato di Lisbona, non prevedono il pareggio o l’avanzo di bilancio, anche se illegittimamente lo prevedeva  una normativa derivata posteriore quale quella di cui al regolamento n. 1466/1997, viziato da “incompetenza assolta” e perciò completamente nullo.[1] Comunque il Trattato di Lisbona del 2009 ha fissato ancora una volta al 3% il limite di indebitamento sul pil.

Ma l’accordo internazionale sulle politiche fiscali (Fiscal Compact) riduce questo limite a zero punti percentuali, così sopprimendo la sovranità fiscale degli Stati firmatari,  aderenti  e anche non aderenti alla Eurozona, in aperta violazione del Trattato di Lisbona, per cui il Fiscal Compact è illegale, non avendo, ci dice Guarino, la forza costituzionale di modificare il Trattato di Lisbona.

E il prof. Guarino suggerisce al prossimo governo italiano di “Esigere l’applicazione dei trattati vigenti, cioè del Trattato di Lisbona in vigore dal 2009. Quel trattato garantisce la possibilità di un indebitamento annuo pari al 3% del pil”.

La tesi dell’illustre giurista non pare pienamente condivisibile, anzi è la controprova di quella ambiguità giuridica, accennata all’inizio di queste brevi note, che contraddistingue la figura dello Stato Federale.

La categoria dell’”Unione paritaria di Stati”, nella declinazione classica (dal Calhoun-Seydel  al Lucatello)  quale formazione che sta al limite tra la comunità statuale e quella internazionale,  esprime una intima contraddizione tra l’aspirazione ad fumosa Costituzione federale, che unisca tra di loro gli Stati membri, e una più concreta Alleanza internazionale tra gli Stati membri [(basti pensare  alle Rappresentanze permanenti degli Stati membri presso la UEe all’istituto del Coreper [2] per rendersi conto della natura ancora intergovernativa dell’Unione Europea)], che consente, purtroppo, al Fiscal Compact (al di là dell’escamotage procedurale cui gli Stati hanno fatto ricorso per approvarlo) di derogare al Trattato di Lisbona sul punto.

Il Tribunale federale tedesco nella sentenza 2/08 del 30.6.2009, occupandosi delle procedure costituzionali interne per l’approvazione del Trattato di Lisbona, firmato il 13.12.2007  ed entrato in vigore a dicembre 2009, haaffermato che l’architettura istituzionale e il nuovo assetto delle competenze dell’Unione si fondano sul principio cooperativo e volontaristico proprio dello Staatenverbund [3] ovverosia Associazione tra Stati sovrani, valorizzando quelle regole del Trattato di Lisbona che esaltano la caratterizzazione internazionalistica del processo di integrazione europea, a partire dalla codificazione del diritto di recesso ( art. 50 TUE), che va interpretato non come una secessione da una Unione di Stati, ma coma l’uscita di un membro da un patto di alleanza fra Stati fondato sul principio della reversibilità della scelta di farvi parte ( punto 233 sentenza).

I giudici germanici esaltano il principio democratico di partecipazione alla gestione della “cosa pubblica” e fa dir loro che l’azione dell’unione difetta di un processo di legittimazione democratica a base popolare in quanto non esiste un popolo europeo [4], e il Parlamento europeo, pur rafforzato dalla riforma del Trattato di Lisbona, non è il luogo della rappresentanza politica del popolo europeo, prima perché il popolo europeo non esiste ma esistono i popoli europei  e poi perché  l’unico luogo in cui i cittadini esercitano i diritti di voto in modo libero ed uguale resta il Parlamento nazionale, che continua a garantire la democrazia sostanziale a cominciare dalle condizioni materiali che caratterizzano lo Stato sociale.

La soluzione per risolvere il rebus “Unione Europea” non coinvolge un problema di architettura giuridica, ma una questione  di natura squisitamente politica, dicendo chiaramente se il Trattato di Roma del 1957, insieme a tutti gli altri conseguenti, ha o non ha esaurito la sua spinta propulsiva per la costruzione politica degli “Stati Uniti d’Europa”!

A noi sembra che questa spinta propulsiva si è fortemente attenuata nel tempo, specie dopo  la crisi finanziaria che ha avuto origine negli Stati Uniti d’America a partire già dal secolo scorso!.

E con paletti posti dai tedeschi e  la spina nel fianco della Gran Bretagna, di costruzione dell’edificio politico di una Europa unita non riusciamo a vedere  nemmeno l’inizio degli scavi!.


[1] Nel 1997 la Commissione si arrogò il diritto, rileva il prof. Guarino, di sostituire l’art.104 C del trattato UE con due regolamenti uno dei quali era il 1466. In esso il parametro di indebitamento del 3%- uno dei famosi parametri di Maastricht 1992- veniva sostituito (quasi con un golpe bianco senza vittime  apparenti,ndr.)  con il parametro dello zero per cento cioè il pareggio di bilancio, togliendo invece rilevanza al rapporto debito/pil al 60”.

[2] Il Comitato dei rappresentanti permanenti o Coreper (articolo 240 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea – TFUE) è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio dell’Unione europea. È  composto da rappresentanti degli Stati membri aventi il rango di ambasciatori presso l’Unione europea ed è presieduto dallo Stato membro che esercita la presidenza del Consiglio. Detiene un ruolo centrale nel sistema decisionale comunitario in quanto è al tempo stesso organo di dialogo (dialogo tra i rappresentanti permanenti e di ciascuno di essi con la rispettiva capitale), e un’istanza di controllo politico (orientamento e supervisione dei lavori dei gruppi di esperti). Esso è responsabile dell’esame preliminare dei dossier iscritti all’ordine del giorno del Consiglio (proposte e progetti di atti presentati dalla Commissione). Il Coreper cerca di trovare un accordo su ciascun dossier al proprio livello; in mancanza di un accordo, esso può sottoporre orientamenti al Consiglio.

[3] formula già utilizzata dal Tribunale nella altrettanto storica sentenza Maastricht-Urteil del 12 ottobre 1993 per sottolineare la differenza tra il processo di integrazione dell’Unione Europea e la fondazione di un vero e proprio Stato federale

[4] R. Dickmann , Integrazione europea e democrazia parlamentare secondo il Tribunale costituzionale federale tedesco, in www.federalismi.it n.14/2009.


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