Il TAR Sardegna, con ordinanza del 12 ottobre 2011, n. 968 – nel ricordare che la separazione della funzione politica da quella amministrativa costituisce principio fondamentale dell’ordinamento giuridico – ha ritenuto rilevante, ai fini della decisione, la sollevata questione di legittimità costituzionale dell’articolo 48, comma 3, della legge della regione Sardegna 12 giugno 2006, n. 9, nella parte in cui attribuisce alla Giunta regionale la competenza ad esprimere il giudizio di valutazione di impatto ambientale.

Ciò ha fatto il Giudice amministrativo, affermando che “alla luce delle specifiche previsioni legislative statali succedutesi nel tempo (D.Lgs. 3 febbraio 1993 n. 29; D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80; legge 15 maggio 1997 n. 127; legge 16 giugno 1998 n. 191; D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267; D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165; D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150), che hanno riconosciuto e confermato il principio della separazione della funzione politica da quella amministrativa, riservando quest’ultima funzione alla competenza dei dirigenti, debba ritenersi che il predetto principio di separazione della funzione politica da quella amministrativa costituisca, allo stato, principio fondamentale dell’ordinamento giuridico (in forza, tra l’altro, della previsione contenuta nell’articolo 1, comma terzo, del D.Lgs. n. 165/2001), da un lato, espressione diretta dei principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione sanciti dall’articolo 97 della Costituzione, nonché, d’altro lato, condizione essenziale e necessaria affinché siano, effettivamente ed in concreto, assicurati i predetti principi, come stabilito dal citato articolo della Costituzione”.

Siamo alle solite.


Torna di moda la vecchia questione della contrapposizione tra politica e amministrazione. Qualcosa non va? Il principio di separazione genera scontro?

Credo che il modello si adatti male alle realtà che, come quella italiana, non sopportano le grandi distanze.

Nel nostro ordinamento vige il principio per il quale la burocrazia è sottoposta non solo alla legge, ma anche all’indirizzo della politica. A questo punto balza fuori armato il rapporto tra politica e amministrazione.

Se Weber si poneva il problema del controllo del potere politico su una burocrazia autonomista, oggi ci si pone il problema, inverso, di liberare la burocrazia dall’invadenza politica.

Si ritiene, da più parti, che la burocrazia si sia oltremodo indebolita per aver ceduto potere in cambio di sicurezza occupazionale e progressione di carriera.

E’ vero, ma è anche vero che l’invadenza della politica è stata tenuta a bada da una burocrazia che è riuscita a monopolizzare un ambito decisionale, condizionando, anche attraverso il potere di “non facere”, l’attività politica.

Bisognerebbe fare chiarezza tra i due ruoli, non solo distinguendo la gestione dalla politica, ma dando vita ad un nuovo rapporto che elimini l’incomunicabilità dei separati in casa.

In altre parole, la politica e la gestione non debbono rimanere separate, ma distinte.

La distinzione, a differenza della separazione, consente una stretta interrelazione, dato che alla politica bisogna riconoscere il ruolo di interprete dei bisogni della collettività, da tradurre in indirizzi che i dirigenti, in stretta collaborazione con gli eletti, dovranno attuare in libertà. Si tratta, però, di libertà vigilata.


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6 COMMENTI

  1. In realtà, il principio della separazione tra funzione politica e funzione amministrativa non appartiene allo Stato democratico ma deriva dallo Stato liberale monoclasse.
    Fin dall’inizio vi è stato un fraintendimento. Come è possibile sostenere che la politica agisce in una sfera distinta dall’amministrazione se i vertici dell’apparato amministrativo sono eletti dal popolo o designati dagli organi di governo politico?
    E’ un non senso, al quale il Governo Amato, verso la fine del secolo scorso, pressato dagli scandali, tentò di dare una soluzione tutta teorica distinguendo organi di indirizzo politico da organi di amministrazione attiva. Ma il rimedio è stato peggiore del male, perchè ha costituito un comodo alibi per il politico corrotto, che ha avuto la possibilità di nascondersi dietro il funzionario. Lo dimostrano ampiamente le tristi vicende di questi giorni.
    A mio avviso, il principio non va riferito agli organi, distinguendo quelli politici da quelli aministrativi in senso stretto, ma all’attività amministrativa ed inteso come regola di esercizio del potere, giuridicamente rilevante, che condiziona il concreto comportamento dell’organo.
    Sarebbe ilusorio pretendere che l’amministrazione sia insensibile alle scelte politiche espresse attraverso libere elezioni, ma la concreta attuazione di tali scelte non può travalicare il limite dei valori fondamentali che la Costituzione pone alla base del vivere civile, fra i quali quello dell’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, di proporzionalità e, non ultimo, dell’equità sociale. Principi che sono il collante che tiene unito un sistema per sua natura articolato su gruppi di interesse variegati e spesso contrapposti.

  2. Giovanni, complimenti per i contributi, interessanti, che dai su questioni complesse.
    Leggendo le tue considerazioni ho notato l’incompletezza delle mie.
    La realtà ci offre alcuni esempi che, se si vuole il cambiamento, andrebbero immediatamente risolti.
    Faccio riferimento alla contiguità dei due mondi e agli intrecci sotterranei fra amministratori e funzionari.La burocrazia non scherza, anzi, in molti casi, rifiuta di didendersi dall’ invadenza politica pur di assicurarsi alcuni vantaggi.
    Ma io, nel mio articolo ,non ho preso in considerazione il dato patologico, piuttosto ho evidenziato l’opportunità di reinterpretare i ruoli assegnati alla politica e alla gestione e di prestare attenzione agli imprescindibili momenti di collegamento tra i due vertici.

  3. Leggendo l’ordinanza del TAR della Sardegna mi è rimasto il convincimento che i giudici hanno posto un’enfasi eccessiva circa la separazione della funzione politica da quella amministrativa, rispetto al motivo del contendere (una Società non ha gradito le prescrizioni alle quali era stata assoggettata l’autorizzazione richiesta per la realizzazione di un progetto). Cionondimeno il giudizio di Valutazione di Impatto Ambientale può costituire una valida opportunità per disquisire sul principio della separazione delle funzioni tra politica ed amministrazione, così com’è stato introdotto nel nostro ordinamento dalla legge n. 142 del 1990, nota come legge Bassanini. Il D.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000, in attuazione della delega, distingue gli atti di governo, di indirizzo politico- amministrativo e di alta amministrazione, di definizione degli obiettivi e di controllo della complessa attività dell’ente, dagli atti dei dirigenti cui residuano i compiti di gestione del patrimonio e degli interconnessi aspetti economici per i quali, per la prima volta, assumono rilevanza pubblica esterna all’ente. Appare evidente, allora, che l’invadenza dell’organo politico, il più delle volte, deriva dalla necessità del controllo dell’attività del dirigente appartenendo alla funzione di governo garantire la realizzazione e la verifica degli obiettivi programmatici. Nondimeno spetta all’organo politico assumere decisioni nell’ambito di una visione d’insieme, a differenza del dirigente la cui attività è confinata nell’alveo dei compiti assegnati allo specifico settore di competenza. E’ il caso proprio della VIA, provvedimento che presuppone un complesso iter amministrativo per il quale concorrono competenze ed esperienze diversificate, tant’è che bisogna distinguere varie fasi procedimentali, dalla verifica preliminare (screening), alla delimitazione del campo d’indagine(scoping), allo Studio di Impatto Ambientale(S.I.A.), alle consultazioni attraverso le quali cittadini, enti e associazioni, sono chiamati ad esprimersi nel merito. La Valutazione di Impatto Ambientale viene così a configurarsi come un’attività di alta amministrazione che presuppone decisioni tali da incidere sulla vita di aziende con migliaia di dipendenti, sulla salute di intere popolazioni, sull’integrità geomorfologica di vasti territori, per la quale, il più delle volte, non è sufficiente qualche parere tecnico o giuridico, ma piuttosto risulta necessaria una piena assunzione di responsabilità da parte dell’organo politico in ordine ai rischi, alle aspettative dei cittadini, agli interessi collettivi che si intendono rappresentare, mentre ai dirigenti spetta il compito di vigilare sul rispetto delle prescrizioni, l’irrogazione delle sanzioni amministrative, la repressione dell’abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale. Nessuna confusione di ruoli allora si può configurare e, d’altronde, sul punto è stato molto chiaro il Consiglio di Stato assumendo che “… il mutato assetto delle competenze comporta che: l’adozione od il diniego del provvedimento della Valutazione d’Impatto Ambientale spetta agli organi politici; laddove la successiva attività di vigilanza sul rispetto della V.I.A. e la eventuale irrogazione di sanzioni, essendo un’attività amministrativo-gestionale, rientra, invece, nelle competenze dirigenziali” (Consiglio di Stato , Sez. VI,24 gennaio 2005, n. 127).
    La confusione dei ruoli, allora, ha origine non dalla norma, bensì dalle contingenze determinate dalla moderna complessità delle organizzazioni, nelle quali si richiedono competenze e saperi adeguati ai compiti cui si è destinati. Purtroppo non sempre i politici chiamati ad esercitare funzioni di governo hanno le capacità necessarie ad esercitare il ruolo loro attribuito e, spesso, si avvalgono di burocrati mediocri, assunti nella pubblica amministrazione con procedure discutibili, funzionali alla mera conservazione di reciproci interessi e di meschini privilegi, perseguiti anche con il mezzo del ricatto. Ciò è maggiormente riscontrabile nelle aree più depresse, laddove è possibile osservare settori di deprivazione culturale e disagio economico, a sua volta produttori di subculture patogene. Per porre rimedio a questi eventuali pericoli, in Francia, Charles de Gaulle dette origine all’École Nationale d’Administration con il compito di preparare una nuova classe dirigente affermando il principio meritocratico contro quello clientelare. E’ possibile, perciò, che un Ministro della Repubblica e il suo Direttore Generale abbiano la stessa sensibilità culturale e una comune condivisione di valori, ancorché delle rispettive visioni politiche e dei ruoli ricoperti.
    Lontani anni luce dalla goffaggine cui ormai siamo irrimediabilmente condannati ad assistere.

  4. Cara Angela ho letto con interesse il tuo articolo .Solo che non credo che si possa essere separati in casa se l’indirizzo Politico è meritevole.Trovo giusto che il Politico delineata la sua visione sia coadiuvato dal Dirigente per far si che si trovi la giusta mediazione esecutiva e legislativa per attivare tele indirizzo. Perchè citi : “armato il rapporto tra politica e amministrazione”.? Questo si arma, come tu scrivi, quando le due posizioni si sovrappongono e non si vuole trovare la mediazione tra le parti. Un abbarccio

  5. Gentile Santo, la responsabilità dirigenziale, che deriva dal mancato raggiungimento degli obiettivi, presuppone programmi elaborati dalla politica, per la cui realizzazione sono state assegnate risorse.Conseguentemente,se non è stata definita la missione, la direzione risponde solo della violazione di norme o di precetti. In questo caso, non avremmo, paradossalmente, contrapposizione tra politica e gestione, ma problematiche di altro genere.

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