Non si è fatta attendere a lungo la reazione della Commissione UE sulla concessione novantennale delle spiagge ai privati, prevista dall’art. 3 del Decreto Legge “Sviluppo” approvato dal Consiglio dei Ministri lo scorso 5 maggio, che ha già innescato la polemica e le reazioni di ambientalisti e opposizioni.

La portavoce del Commissario Europeo al Mercato interno fa sapere, infatti, che la Commissione europea sarebbe “molto sorpresa, perché il provvedimento non sarebbe conforme alle regole del mercato unico europeo”, e per tale motivo , in attesa di ricevere il testo approvato dal CdM, avrebbe chiesto chiarimenti alle autorità italiane.

L’Italia, peraltro, è già sotto procedura di infrazione comunitaria per il sistema sulle concessioni marittime che prevede il loro rinnovo automatico ogni sei anni, e che pertanto non rispetterebbe l’articolo 12 della direttiva Bolkestein del 2006 secondo cui le concessioni devono essere “rilasciate per una durata limitata adeguata e non possono prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami“.


La direttiva Bolkestein prevede inoltre che “gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento”. In altre parole, l’U.E. obbliga ad assegnare le concessioni demaniali tramite gare pubbliche con l’obbligo di rimetterle all’asta una volta scadute, garantendo allo Stato di realizzare un guadagno proporzionato agli incassi e una sana e libera concorrenza tra i gestori.

L’art. 3 del Decreto Legge “Sviluppo”, rubricato “Reti d’impresa, Zone a burocrazia zero, Distretti turistico – alberghieri, nautica da diporto”, al comma 1, così prevede:

Per incrementare l’efficienza del sistema turistico italiano, riqualificando e rilanciando l’offerta turistica, fermo restando in assoluto, il diritto libero e gratuito di accesso e fruizione della battigia, anche ai fini della balneazione, è introdotto un diritto di superficie avente durata di novanta anni […] ”.

Dunque, si abbandona la via sinora seguita della concessione traslativa del bene demaniale ottenuta mediante procedura ad evidenza pubblica (un provvedimento amministrativo con cui la P.A. conferiva ex novo a determinati soggetti la gestione di determinate porzioni di lidi marittimi verso il pagamento di un canone mensile, spesso irrisorio, consentendo a questi di lucrare sui servizi offerti agli utenti), per intraprendere la nuova strada del diritto di superficie, un diritto reale minore di godimento disciplinato dagli artt. 952 e ss. del Codice Civile, e dunque un istituto di diritto privato.

La disciplina delle superficie si riferisce a due situazioni giuridiche che occorre tenere chiaramente distinte:
– l’una consiste nel diritto di fare al di sopra (o al di sotto) del suolo una costruzione a favore di un soggetto diverso dal proprietario del suolo, che ne acquista la proprietà (cd. ius ad aedificandum);
– l’altra consiste nel diritto di mantenere la proprietà sulla costruzione una volta ultimata, quale proprietà separata dall’altrui proprietà del suolo (cd. proprietà superficiaria).

Ora, mentre la prima situazione si configura come un tipico diritto reale su cosa altrui, in quanto limita la facoltà di godimento del proprietario del suolo con specifico riguardo all’attività edificatoria, la seconda rientra a pieno titolo nel quadro della proprietà, pur potendo essere strettamente legata nella sua conformazione e nelle sue vicende alla nascita e all’estinzione del diritto reale su cosa altrui.

Pertanto, si può avere:
a) un diritto reale di superficie non accompagnato da un diritto di proprietà separata sulla costruzione;
b) un diritto reale di superficie accompagnato da un diritto di proprietà separata sulla costruzione, nel qual caso la titolarità delle due situazioni può far capo alla stesso soggetto ovvero a soggetti diversi.

E’ evidente un collegamento immediato tra l’eventuale limite di durata del diritto di superficie e la persistenza del diritto di proprietà separata sulla costruzione: l’estinzione del diritto di superficie per scadenza del termine comporta l’acquisto della proprietà della costruzione a vantaggio del proprietario del suolo, sicché, in tal caso, la proprietà superficiaria altro non è che una figura di mera proprietà temporanea.

Ora, tornando all’art. 3 del D.L. Sviluppo, si legge che il diritto di superficie «si costituisce sulle aree inedificate formate da arenili, con esclusione in ogni caso delle spiagge e delle scogliere. Sulle aree già occupate da edificazioni esistenti, aventi qualunque destinazione d’uso in atto alla data di entrata in vigore del presente articolo, ancorchè realizzate su spiaggia, arenile ovvero scogliera, salvo che le relative aree non risultino già di proprietà privata, le edificazioni possono essere mantenute esclusivamente in regime di diritto di superficie. La delimitazione dei soli arenili, per le aree inedificate, nonchè la delimitazione delle aree già occupate da edificazioni esistenti, realizzate su terreni non già di proprietà privata, è effettuata, su iniziativa dei Comuni, dalle Regioni, di intesa con l’Agenzia del demanio».

Si precisa inoltre che il diritto di superficie si costituisce, e successivamente si mantiene previo pagamento di un corrispettivo annuo determinato dalla Agenzia del demanio sulla base dei valori di mercato. E nel caso sia un’impresa ad acquisirlo dovrà aderire a nuovi, congrui studi di settore appositamente elaborati dalla Agenzia delle entrate e risultare regolarmente adempiente agli obblighi contributivi. Per prevenire abusi, si prevede: le edificazioni esistenti ovvero realizzate successivamente alla data di entrata in vigore del decreto, che risultano in violazione alle nuove disposizioni introdotte «sono senz’altro acquisite di diritto alla proprietà del demanio ed abbattute in danno di colui che le ha realizzate. Le violazioni alla normativa vigente, incluse quelle di rilevanza penale, commesse su aree costituite da spiagge, arenili e scogliere continuano ad essere perseguite ai sensi della legislazione vigente».

Ma perchè è stato previsto un termine tanto esteso quale quello novantennale?

Giustificato dal Ministro dell’Economia come “una prospettiva di tempo sufficiente per fare degli investimenti e creare lavoro”, non può non ammettersi che in quasi un secolo le condizioni economiche e sociali di un paese possono cambiare radicalmente, soprattutto alla luce della velocità dei cambiamenti ai quali quotidianamente assistiamo. Se poi si pensa che esattamente novant’anni fa l’Italia era ancora una monarchia parlamentare, erano appena nati il partito fascista e il partito comunista italiano, e, non c’erano neanche i grandi gruppi finanziari e bancari che oggi si spartiscono la ricchezza del Paese, bisogna riconoscere che novant’anni, effettivamente, sono troppi per un provvedimento di siffatta importanza economica.

Termini tanto elevati per un diritto di superficie non sono comunque nuovi nel nostro ordinamento, basti pensare alla complessa disciplina della c.d. edilizia economica e popolare (L.167/1962, L.865/1971, L. 448/1998) che prevede un termine di 99 anni, ma che parimenti prevede la possibilità di riscattare il diritto di superficie, consentendo di diventare proprietari dell’abitazione e del suolo.

Un meccanismo simile, nel caso in esame, incidendo su un bene del demanio necessario, non è però compatibile con le regole comunitarie (direttiva Bolkestein), nè è costituzionalmente compatibile, quantomeno sotto il profilo della ragionevolezza, finendo col discriminare ingiustamente vecchi e nuovi operatori commerciali, favorendo gli attuali titolari di concessioni demaniali, già destinatari di ingiustificate proroghe in passato, ed ora destinatari di una vera e propria stabilizzazione novantennale “ope legis”.


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