Negli scorsi giorni ha fatto molto discutere la proposta del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, On. Renato Brunetta, che ha fornito la sua personalissima ricetta per la semplificazione della burocrazia: l’eliminazione di tutti  i certificati, compreso quello c.d. “antimafia”, nei rapporti con le Pubbliche Amministrazioni. Secondo il Ministro, infatti, gli uffici pubblici non dovrebbero più richiedere certificati in cui sono scritte cose che la PA conosce già.

La proposta è stata accolta da un coro di critiche che, concentratesi quasi tutte sulla necessità di non abbandonare le certificazioni antimafia (per evitare di depotenziare la lotta contro la criminalità organizzata), hanno bocciato l’idea del Ministro.

La cosa che desta maggiormente stupore, in verità, è che la proposta di Brunetta sia stata stigmatizzata, senza essere davvero capita.

Il ragionamento del Ministro è semplice: i certificati sono un costo e una perdita di tempo inutili perché, nel 2011, le Amministrazioni quelle informazioni possono averle lo stesso e in modo più efficiente.  Come? Grazie alle nuove tecnologie.

Siamo stati abituati a vivere e lavorare in un contesto in cui il certificato (cartaceo) era  – ed è tuttora – un elemento importantissimo nei rapporti con l’Amministrazione. Ma cos’è un certificato? Si tratta di un documento in cui un ufficio pubblico rilascia un’attestazione relativa alla conoscenza di fatti, atti o qualità riportati in registri pubblici (basti pensare, ad esempio, alla residenza oppure allo stato civile).

Di norma, questi certificati vengono prodotti ad altre Amministrazioni che, per rilasciare un determinato provvedimento amministrativo, devono verificare il possesso dei requisiti previsti dalla legge.

Non v’è chi non veda, quindi, che il certificato (cartaceo) è tipico di un’Amministrazione ottocentesca, in cui l’unico modo per far circolare l’informazione presente negli archivi o nei registri di un Ente è quella di riportarla in un “pezzo di carta” che il cittadino avrà cura di consegnare ad un altro Ente.

Ma siamo sicuri che questo sistema sia ancora attuale nel 2011? La risposta è: assolutamente no!

Se i certificati erano un “male necessario” fino a qualche anno fa, adesso sono un istituto che deve essere superato.

Nel nostro Paese, la “lotta ai certificati” è stata avviata da uno dei più grandi innovatori del nostro sistema amministrativo: il prof. Franco Bassanini. Fu lui che, alla fine degli anni ’90, avviò una serie di riforme per la semplificazione, tra cui quella delle c.d. “autocertificazioni”; come noto, si tratta della possibilità per il cittadino di sostituire il certificato con una dichiarazione in cui, sotto la sua responsabilità, dichiara il possesso di determinati stati, qualità personali e fatti già a conoscenza di una Pubblica Amministrazione.

L’autocertificazione è stata uno snodo molto importante per la semplificazione: in pochi anni, ha dimezzato il numero dei certificati richiesti e ridotto i costi della burocrazia per Amministrazioni, cittadini e imprese. Eppure, anche per il prof. Bassanini, si trattava di un passaggio intermedio: anche l’autocertificazione, infatti, ha i suoi lati negativi (il rischio di false autodichiarazioni, la necessità per gli Enti di dover procedere a controlli).

L’approdo finale del processo di semplificazione è la c.d. “decertificazione”, vale a dire la “morte giuridica del certificato”, resa possibile grazie all’interconnessione delle banche dati delle diverse Amministrazioni.

Con le Amministrazioni in rete il cittadino non deve fare altro che rivolgere la propria richiesta all’Ente; gli uffici faranno – in back office – tutte le ricerche nelle banche dati e sulla base di queste ricerche risponderanno alla richiesta.

In quest’ottica vanno le norme che sono state approvate negli ultimi anni: dal Testo Unico sulla Documentazione Amministrativa (che all’art. 43 prevede che “le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi non possono richiedere atti o certificati concernenti stati, qualità personali” e fatti che siano attestati in documenti già in loro possesso o che comunque siano tenute a certificare) al Codice dell’Amministrazione Digitale (che, agli artt. 50 e ss., prevede che qualunque dato trattato da una Pubblica Amministrazione debba essere “reso accessibile e fruibile alle altre amministrazioni quando l’utilizzazione del dato sia necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali dell’amministrazione richiedente”).

Alla luce di questo breve excursus appare chiaro come la proposta del Ministro Brunetta avesse l’obiettivo di accelerare la transizione verso un’Amministrazione (digitale) che non ha più bisogno dei certificati, non perché non fa più controlli, ma perché li fa in maniera più efficiente.

I certificati, infatti, non sono solo l’emblema di una burocrazia ottocentesca e vessatoria ma di un’inefficiente organizzazione amministrativa; decretare la fine dei certificati (e delle autocertificazioni) consentirebbe di conseguire notevoli risparmi in termini di tempi e costi.

Basti pensare, ad esempio, che nel nostro Paese ogni anno vengono ancora richiesti circa 35 milioni di certificati, con un costo che – indipendentemente dalle marche da bollo applicate – si aggira intorno ai 13/14 euro per certificato (si pensi alle spese di trasporto per raggiungere gli uffici e ai tempi impiegati in coda); per cittadini e imprese, quindi, l’eliminazione dei certificati significherebbe un risparmio di circa 400 milioni di euro.

Per non parlare del costo che l’attività certificatoria ha per l’Ente (soltanto in parte ripagato con il costo della marca da bollo) e della riduzione dei tempi amministrativi (per mesi i procedimenti amministrativi rischiano di rimanere fermi solo perché si è in attesa dei “certificati” da parte di altri Enti, quando con l’interrogazione di una banca dati l’Ente potrebbe – in pochi minuti – acquisire gli elementi di cui ha bisogno).

Ecco perchè la proposta di eliminare i certificati, senza ulteriore indugio, merita di essere discussa con attenzione.

Una società che non vuole (o non sa) abbandonare i certificati è una società (un’Amministrazione) vecchia, incapace di ripensarsi, di organizzarsi in modo diverso e più efficiente, una società prigioniera della logica dell’ “abbiamo sempre fatto così.

Molti anni fa, Luigi Einaudi (il primo Presidente della nostra Repubblica) parlava della “libidine documentaria” e la definiva come la “la libidine di chi si compiace di moltiplicare i documenti allo scopo preciso di recar noia a colui il quale ha l’audacia di chiedere alla pubblica autorità la licenza di esercitare un proprio diritto“.
E’ frustrante constatare come questa citazione sia incredibilmente (e drammaticamente) attuale e come poco si voglia fare per cambiare – davvero – le cose.

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Ernesto Belisario
Si dice che “si è ciò che si fa” e allora, per presentarmi, scriverò quello che faccio e che mi piace fare. Sono avvocato (http://e-lex.it/team/ernesto-belisario/) e mi occupo prevalentemente di diritto amministrativo (appalti, edilizia, urbanistica, responsabilità erariale e pubblico impiego) e di diritto delle nuove tecnologie (e-government, privacy, commercio elettronico); infatti, grazie alla felice intuizione di un mio Maestro, più di quindici anni fa decisi di unire i miei due interessi (il diritto e l’informatica) per farne una professione. Le materie che pratico nell’attività forense, in cui mi sono specializzato con appositi percorsi di studio, sono le stesse che insegno in numerosi Master e corsi di formazione e specializzazione in giro per l’Italia. Immagino che, arrivato a questo punto, il lettore si aspetti qualcosa di extralavorativo, passioni, interessi ma – riservatezza a parte – le mie passioni coincidono con il mio lavoro: se non mi divertissi (trovo la pratica del diritto molto creativa), credo che sarebbe molto noioso. Per questo, oltre a tenere un blog (http://blog.ernestobelisario.eu), sono impegnato in alcune importanti esperienze come la "Commissione degli utenti dell'informazione statistica" costituta presso ISTAT e il "Team Open Government" costituito presso il Dipartimento per la funzione pubblica. Ho una vera passione per la divulgazione, che mi ha portato - da sempre - a scrivere articoli e libri sulle tematiche che mi interessano e mi piace molto ricevere il feedback di chi mi legge; del resto come Voltaire, credo che i libri più utili siano quelli in cui “i lettori fanno essi stessi metà del lavoro: penetrano i pensieri che vengono presentati loro in germe, correggono ciò che appare loro difettoso, rafforzano con le proprie riflessioni ciò che appare loro debole”.

20 COMMENTI

  1. Concordo pienamente con il commento di Giancarlo, e l’articolo.

    In Italia vige la regola del “quell’idea fa schifo perchè è stato Tizio a proporla”… andremo molto lontano di questo passo.

    I dati informatizzati esistono già da moltissimo tempo, ed i mezzi per far circolare le informazioni per via telematica in sicurezza, anche.
    Manca un sistema uniformato, ma gli elementi ci sono tutti, su molti frangenti pubblici e privati.

    Sembra che di sottofondo alla informatizzazione dei dati e procedure, ci sia una paura radicata. Paura forse che le pubbliche amministrazioni si ritrovino senza lavoro.

    Favorire il circolare delle informazioni snellendo le procedure, attraverso l’uso di internet, i computer e tutto ciò che il futuro ci riserverà, non causa danni. All’opposto, rimanere fossilizzati su sistemi cartacei in un’epoca in cui tutto viaggia a velocità “bit”, è assai dannoso. Crea un divario tra utenza e amministrazioni, rallentando e ostacolando, lo scorrere delle attività.

    Ciò che sfugge a tutti coloro che ancora si appigliano a carta e calamaio è il fatto che, la massiccia riduzione del cartaceo, comporterebbe una “boccata d’aria” a certi uffici nonchè la riorganizzazione degli stessi in un servizio di vigilanza più ottimale ed affidabile.

    Va fatta però una considerazione oggettiva.
    Credere di poter cambiare l’attuale situazione attraverso i DL è utopico. Non basta decretare un cambiamento per poterlo favorire.
    La PEC ne è un esempio lampante. Idea fondamentalmente buona ma di fatto totalmente incompresa e inassimilabile dalla società.
    La maggior parte delle persone che si sono ritrovate spinte all’uso della PEC, neanche sapevano dell’esistenza delle mail, figurarsi poi quando si sono ritrovate questo sistema messaggistico formato da codici alfanumerici e testi poco comprensibili ma di fatto importantissimi.

    Oltretutto c’è da aggiungere una assodata lentezza del “progredire nel progresso”.
    Con l’attuale ritmo italiano con cui vengono prese decisioni di tipo organizzativo tecnico, si finisce sempre per ritrovarsi a “progredire” con mezzi che diventano subito obsoleti o semplicemente diventano “aggiornabili” a nuove versioni più ottimali, ma di fatto per farlo, bisogna ricominciare da capo con le decisioni.

    Insomma, da internauta navigata, apprezzo le idee sul progresso dell’informatizzazione telematica, ma di fatto so esattamente che è pura utopia.

  2. cito: “La cosa che desta maggiormente stupore, in verità, è che la proposta di Brunetta sia stata stigmatizzata, senza essere davvero capita.”

    mah… la cosa che desta maggiormente stupore, invece, mi pare sia il fatto che qualcuno anche solo lo ascolti

  3. –chi abbia solo un po’ conoscenza della struttura della P.A.capisce bene come lavora e che le cose stanno proprio così come la descrive l’articolista.
    Io che ho lavorato per 29 anni in una PA so che è irriformabile perchè la struttura lavora non per il cittadino ma per replicarsi all’infinito sostenuta dai conservatori progressisti della sinistra che tentano di fermare il corso della nostra storia civile ma non ci riusciranno anche se ci faranno soffrire.

  4. Egr. Prof, trovo il suo articolo molto interessante. Io, da profano del diritto, avevo letto nella frase di Brunetta, presa in tutto il suo contesto e non semplicemente come frase a sé stante, qualcosa da non buttare a priori alle ortiche. Vero che in Italia le mafie sono una cosa da combattere. Giusto conoscere, da parte delle amministrazioni, il casellario giudiziario o la “fedina penale” di un’azienda, per evitare di affidare a mani inopportune determinate commesse. Ma in Italia la burocrazia è veramente tanta!!! Nell’era di internet, ancora in Italia consumiamo (e trovo il termine calzante) tanta carta per certificati e affini. Una buona legge (forse l’attuale casta politica non è idonea a studiarla, ma ragioniamo per assurdo) potrebbe dar ragione alle idee del (cattivo) ministro della funzione pubblica. Conosco per esperienza diretta le lungaggini dell’amministrazione pubblica, per le aziende e per le persone fisiche. Spero vivamente che verrà presto il giorno in cui un/a ragazzo/a non dovrà aspettare un anno e mezzo per ottenere un rimborso, dopo aver fornito tutte le certificazioni richieste………
    Saluti

  5. «Pensate quale liberazione se un rogo gigantesco divorasse le pratiche che sono ammucchiate su migliaia e migliaia di tavoli e scaffali, e come felici ballerebbero intorno a esso la danza dell’emancipazione migliaia di travet, carnefici e vittime insieme. Poiché veramente più disgraziati dei disgraziati, cui tocca aver da fare con le amministrazioni pubbliche, sono quelli che la pratica devono emarginare, trattare, gonfiare. Essere costretti a un lavoro che si sa perfettamente inutile per il novanta per cento, a scrivere delle lettere che si sa non essere prese sul serio dai destinatari uffici competenti, a chiedere con delle domande stereotipate delle risposte che si conoscono già parola per parola, e tutto solo perché la pratica dev’essere istruita, perché il capo divisione, il capo sezione, il capo ufficio, il sotto capo ufficio, il capo gruppo potrebbero piantare qualche grana se, per avventura, si accorgessero chi non ha scrupolosamente rispettata la circolare 12501 del 1898, e l’ordine di servizio, ecc., e durare in questa fatica idiota e idiotizzante tutta la vita è un supplizio che Dante poteva infliggere a chi aveva ammazzato suo padre! E non c’è niente da fare. Inutile ogni ribellione; bisogna piegarsi e ubbidire, e tacere anche se un capo ufficio dedica la sua giornata a dividere la corrispondenza e a prepararla in varie cartelle per le varie firme dei vari superiori, preoccupato se erano state adoperate secondo le buone norme le formule sacramentali “con stima” o “con osservanza”, preoccupato di non sbagliare a mettere i timbri, sotto cui i superiori firmeranno; anche se un pezzo grosso perde il suo tempo, che pure i cittadini pagano bene, a correggere una lettera sostituendo frase a frase, parola a parola, tanto per dimostrare forse che lui sa scrivere […]» (Antonio Gramsci, 3 aprile 1918).

    La data dello scritto ci dice che da parecchio tempo esiste, ed è noto, il problema della burocrazia in Italia. Il socialista Brunetta, cent’anni dopo la filippica del suo compagno di partito Gramsci, propone di snellirla. Che c’è di strano? Non è forse il Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’innovazione? È il suo mestiere… Ciò che mi fa pensare è questo: sarà all’altezza del suo compito? Uno stimolo in più, secondo me, ce l’ha: dimostrare che un socialista di destra sa fare meglio di un socialista di sinistra.

  6. forse il ministro, da buon docente dovrebbe imparare a essere meno convinto e borioso.
    Infatti non avendo a che fare con discenti universitari, sarebbe il caso che imparasse a spiegarsi meglio e bene.

  7. troppo spesso si valutano proposte solo per la parte politica da cui provengono , senza comprendere appieno il valore di semplificazione ad esse sotteso. fino a quando la burocrazia avrà la necessità della presenza di “mi manda Picone” per risolvere le proprie inefficienze non esisterà mai un vero stato moderno e purtroppo tutto ciò è di estrema necessità e sopravvivenza per molti inetti, nemici della ” sburocratizzazione”

  8. ragione?quello là? Come potrebbe avere ragione?
    da tre anni è ministro, e al posto di prendersela con i precari,perchè non ha fatto queste cose?
    secondo me è due volte penalizzabile,perché visto che lo sapeva, invece di penalizzare i precari, poteva cercare di snellire la burocrazia, che non la capiscono nemmeno loro.
    E se proprio vogliamo dirla tutta, la crisi è psicologica – dicevano – adesso parlano di crisi? Dovevamo morire di fame per sapere che siamo in crisi?
    E se volete salvarvi imprenditori e non, mandiamoli a casa prima che ci vendano a qualche tenda sul deserto.
    E un’altra cosa…prima di votarli, guardatevi la lista di quello che hanno fatto, e se non sono candidi come la neve, non votateli.
    Di opportunisti,mafiosi, e corrotti e corruttori, ladroni, ce ne sono stati abbastanza, anche per le prossime legislature.
    Distinti saluti

  9. Se avesse ragione sarebbe bello…il problema è che, nella situazione attuale, non ce l’ha. Secondo me chi ha la responsabilità di amministrare la cosa pubblica dovrebbe avere la capacità di discernere quali siano gli interventi realmente necessari, stabilire delle priorità e muoversi di conseguenza. Esattamente il contrario di quanto ha fatto il Ministro da quando è in carica. Si continua a fare gran propaganda, con annunci di presudo-rivoluzioni che non migliorano affatto (quando non peggiorano) il funzionamento della PA. Sarebbe davvero bello se le Pubbliche Amministrazioni si scambiassero telematicamente i dati. Il problema è che negli ultimi anni si sta invertendo la marcia, rendendo sempre più complicato fruire anche dei pochi strumenti di interscambio tra amministrazioni. Due esempi? Il SIATEL – Sistema Interscambio Anagrafe Tributaria Enti Locali – un bell’esempio di sistema centrale, realizzato da Sogei, realmente fruibile dagli altri enti, è stato via via “depotenziato”, rendendo sempre più complicata l’autorizzazione all’accesso, per supposte esigenze di “privacy”. Della falsa-PEC (la CEC-PAC) poi si è detto e scritto molto. Un’altra delle stupidaggini tutte italiane buone solo per fare annunci…Quindi, in definitiva, da un Ministro mi aspetterei che inizi a cambiare le cose, non che faccia annunci roboanti che non hanno alcuna utilità reale per imprese e cittadini.

  10. E’ del tutto ovvio che una pubblica amministrazione deve acquisire la certificazione quando già è presente nelle banche dati pubbliche. Questo principio è stato già affermato nella precedente normativa sulla semplificazione amministrativa. Ma le riforme, anche quelle più semplici, devono essere attuate. Non si fanno con semplici pronunciamenti, è necessario attrezzare gli Uffici per i relativi adempimenti.
    Pensiamo a quanto tempo è occorso per certificare la malattia dei dipendenti direttamente all’Inps. I medici non erano pronti, così come gli Uffici del personale delle aziende.
    Il caos che si è creato nella fase di transizione ha palesato tutta l’approssimazione delle decisioni politiche.
    Partiamo sempre da interventi sulle amministrazioni per dotarle degli strumenti necessari e di processi formativi seri. Ecco allora che spuntano i provvedimenti di contenimento della spesa e conseguentemente la forte riduzione o, addirittura, l’azzeramento degli stanziamenti dedicati. Questi sono i veri problemi da risolvere, Caro Ministro.

  11. Ha certamente ragione.
    E’ ovvio che tutte le pubbliche amministrazioni dovrebbero avere libero, facile e immediato accesso alle rispettive banche dati, potendo disporre in ogni momento di quelli che sono considerati legalmente pubblici.
    Si pensi sono all’anagrafe.
    Tuttora le amministrazioni notificano a vecchi indirizzi che nessuno ha mai variato perché non possono consultare l’anagrafica comunale………sic!
    E altrettanto gli utenti dovrebbero poter accedere a tutti quei dati che sono legalmente “pubblici” (quali anagrafe, conservatoria, camera di commercio, inps, sanità, ecc.). Ovviamente, a seconda dei casi, ciascuno per sé e per la propria posizione oppure anche relativamente ad altri.
    Ce n’è di strada da fare……..

  12. oltre l’antipatia, che non rileva, le c.d. riforme spostano il problema la PA non funziona perché i dipendenti pubblici non lavorano quindi blocchiamogli gli stipendi, anzi tagliamo.

    La riforma taglia “linearmente” (e.g. formazione), introduce rigidità, ovvero il contrario di quanto necessario.

    Se un’auto non funziona non metto meno benzina provo a capire cosa non va, a pulire le candele i filtri…

    Da chi sono dirette le amministrazioni?
    Qual è i ruolo dei dirigenti?
    Come sono selezionati?

    Basta rispondere a queste ultime domande per individuare buona parte dei problemi della PA, troppo spesso utilizzata quale riserva di voti e di consenso il cui prezzo ricade sulla collettività.

    Infine dovremmo parlare di cultura del servizio e di civismo dei cittadini, ma il discorso ci porterebbe lontano.

  13. Concordo con quanto scritto da Federico Motta, lavorando presso un Ente Locale ho avuto modo di verificare che la tanto pubblicizzata PEC in realtà viene poco usata in particolar modo dagli uffici dei Ministeri e probabilmente è proprio nei Ministeri che viene poco utilizzata anche la dichiarazione sostitutiva di certificazione che, se fosse ben impiegata, alleggerirebbe le procedure con conseguenti riduzioni di tempo e di carta. Sul fronte dell’antimafia, da una prima lettura sembra che il nuovo codice non abbia per niente alleggerito le procedure, in quanto non concede più la possibilità di utilizzare i certificati camerali in sostituzione della comunicazione prefettizia e conferma la possibilità della dichiarazione sostitutiva di certificazione solo per quest’ultimo certificato e non anche per l’informazione antimafia. Forse il ministro avrebbe fatto meglio a discutere di questo nel Consiglio dei Ministri di approvazione del nuovo codice e non fare sparate demagogiche per cercare per l’ennesima volta di entrare nelle grazie dei cittadini italiani.

  14. Credo che il ministro brunetta non sia stato inteso nella sua iniziativa, non tanto perché non totalmente invalida quanto perché lui si è reso generalmente antipatico.

    Dati i tempi e le possibilità, non capisco perché non si possa fare una banca dati universale (universale perché unico referente delle certificazioni) da dove (una volta collocati i dati sensibili dei cittadini) gli uffici in necessità se li possano, solo visionare o al caso stampare. Questioni di privacy? Che ognuno abbia la prorpia pass.

  15. Concordo il pieno Ernesto, sono le stesse cose che ho detto io (in maniera meno dotta e giuridica) un paio di giorni fa.
    Poteva forse, il Ministro, comunicare meglio, ma sicuramente tutti gli altri hanno criticato senza neppure pensare…
    A che cosa serve una autocertificazione antimafia?
    Se sono non mafiosa: a niente!
    Se sono mafiosa: non mi faro’ certo intimidire dalla normativa che non vorrebbe che dichiarassi il falso :)

    Grazie, condivido e riuso (citando la fonte ovviamente)!

    Buona settimana

  16. D’accordo, ma la certificazione non é richiesta solo dalla PA (che potrebbe risolvere il suo problema di sapere quello che sa già).
    La certificazione é richiesta anche da società private che non accettano l’autocerticazione.
    Quindi il nuovo sistema va pensato come obbligatorio per tutti e fruibile in automatico per tutti con le dovute cautele in materia di privacy e sicurezza.
    E credo che sia questo il problema per cui non si fa: la PA non è pronta, il suo utilizzo dei sistemi informativi é improntato a rifare in digitale quello che si fa a mano e con architetture rivolte solo a se stessa in termini di tempi di esercizio e di chi accede.

  17. Se da un lato è vero quanto scritto, dall’altro c’è un esempio lampante di come l’informatizzazione non funzioni.
    La PEC, è stata pubblicizzata e spinta e chi per risparmiare tempo e soldi ha aperto una di quelle gratuite prima con l’INPS poi d’ufficio passata in gestione alle poste, ha trovato la sorpresa che lui magari inviava comunicazioni via PEC e le amministrazioni continuano a rispondergli con raccomandata.
    Per cui prima informatizzi e favorisca l’uso da parte delle amministrazioni, finanziandole e formandole, poi passi alle riduzione della necessità di certificazioni.
    Mi deve spiegare il ministro perché pensa tanto alla mafia e non pensa a cose come le visite per gli invalidi civili, un cardiopatico plurioperato, con il cuore rimaneggiato per potergli permettere di vivere, mai avrà un cuore normale, perché deve essere sottoposto a visite ogni cinque anni a partire dalla sua nascita? I dati sono acquisiti, la documentazione è sempre la stessa e, a meno di un miracolo nel quale uno stato laico non crede, di sicuro non avrà mai un cuore normale.

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