L’articolo 9, comma 1, del Decreto Lavoro, infatti, ridefinisce i nuovi ambiti di applicazione della responsabilità solidale negli appalti di cui all’art. 29 della Legge Biagi, da un lato ampliando l’operatività della responsabilità in oggetto anche in relazione ai compensi e agli obblighi di natura previdenziale e assicurativa nei confronti dei lavoratori con contratto di lavoro autonomo (primo periodo della norma), dall’altro limitandone l’applicabilità ai soli casi in cui parte del contratto di appalto non sia una pubblica amministrazione (secondo periodo della norma). La norma in questione limita, poi, l’efficacia dei contratti collettivi nazionali di lavoro esclusivamente in relazione ai trattamenti retributivi dovuti ai lavoratori impiegati nell’appalto, escludendone ogni potere regolatorio per ciò che concerne i contributi previdenziali ed assicurativi del personale in questione.
Per quanto di interesse nella presente sede, appare evidente come l’intervenuta esclusione delle pubbliche amministrazioni tra i committenti solidalmente responsabili trovi la propria ragion d’essere in una mera esigenza di tutela delle “casse pubbliche”, divenuta particolarmente prioritaria in questo delicato momento storico, piuttosto che in esigenze socio-giuridiche apprezzabili sul piano del diritto.
Tale circostanza, unitamente all’insolita ed infelice tecnica normativa prescelta dal legislatore (che, piuttosto che intervenire modificando il testo dell’art. 29 della Legge Biagi, ha preferito condizionarne l’applicazione ad una lettura congiunta con una separata norma che ne definisce degli ambiti di applicazione), potrebbe far sorgere l’interrogativo se ci si trovi dinanzi ad una norma novellata o ad un intervento meramente interpretativo, con evidenti ben diverse conseguenze sul piano dei riflessi concreti sugli appalti in corso e sui procedimenti giudiziari già pendenti.
Come noto, infatti, qualora ci si trovasse davanti ad una norma novellata, il combinato disposto dell’art. 29, comma 2, della Legge Biagi e dell’art. 9, comma 1, del Decreto Lavoro, sarebbe da considerarsi come un nuovo testo di legge, con la conseguenza che, ai sensi dell’articolo 11 delle Preleggi1, l’esclusione della responsabilità solidale delle pubbliche amministrazioni opererebbe solo con un’efficacia ex nunc, ossia solo in relazione agli appalti conclusi successivamente alla data di entrata in vigore della norma modificativa (13 luglio 2013). Al contrario, invece, qualora l’art. 9, comma 1, del Decreto Lavoro venisse considerato come una norma interpretativa dell’art. 29, comma 2, della Legge Biagi, le novità introdotte (ivi compresa quella relativa all’esclusione delle pubbliche amministrazioni) opererebbero con efficacia temporale ex tunc, potendosi far valere la norma interpretativa anche in tutti i procedimenti giudiziari in corso, con il solo limite della cosa giudicata.
La particolare efficacia temporale di una norma interpretativa, capace di superare la rigida “barriera” dell’irretroattività della legge nel tempo, universalmente riconosciuta dall’art. 11 delle Preleggi, impone la necessità che una legge venga qualificata come interpretativa solo ove la volontà del legislatore risulti in tal senso chiaramente manifestata. Secondo la giurisprudenza2 tale volontà si deve desumere da indici chiaramente contenuti nella legge interpretativa, quali, ad esempio, parole come “va inteso” o “va interpretato”, o, in alternativa, dal titolo della legge di interpretazione. Sempre secondo la giurisprudenza3, inoltre, una norma interpretativa deve non solo enunciare il significato da attribuire ad una norma precedente, ma anche la volontà del legislatore di imporre questa interpretazione, escludendone ogni altra.
Non a caso, con riguardo, per esempio, ai dubbi sorti in merito all’indennità prevista dall’art. 32, comma 5, della Legge 4 novembre 2010, n° 183 (cd. “Collegato Lavoro”) in caso di conversione di un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato in uno a tempo indeterminato, l’articolo 1, comma 1, della Legge 28 giugno 2012, n° 92 (cd. “Legge Fornero”), ha espressamente affermato che la disposizione del Collegato Lavoro “si interpreta” nel senso che l’indennità ivi prevista ristora per intero il pregiudizio subito dal lavoratore, sgomberando ogni dubbio circa la natura interpretativa e non novativa della norma in questione.
Nel testo dell’art. 9, comma 1, del Decreto Lavoro e nella rubrica di tale norma, però, non vi è contenuta alcuna espressione “interpretativa“ né vi è alcun altro riferimento idoneo a far ragionevolmente ritenere che la disposizione in oggetto abbia una valenza interpretativa piuttosto che novativa.
A sostegno della valenza novativa e non interpretativa della disposizione di cui all’art. 9, comma 1, del Decreto Lavoro, vi è, inoltre, anche la considerazione che l’esclusione delle pubbliche amministrazioni tra i soggetti solidalmente responsabili ai sensi dell’art. 29, comma 2, della Legge Biagi, costituisce un evidente contrasto con il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della nostra Costituzione, e ciò sia in quanto attribuirebbe una posizione di ingiustificato privilegio alle pubbliche amministrazioni committenti rispetto ai committenti privati (con evidenti distorsioni concorrenziali del mercato), sia in quanto porrebbe in una situazione di obiettivo ed ingiustificato svantaggio il lavoratore occupato nell’ambito di un appalto intercorso con un committente pubblico4. La norma in questione, pertanto, qualora non incostituzionale per l’evidente contrasto con l’art. 3 Cost., sarebbe comunque senz’altro “eccezionale” nel senso di cui all’art. 14 delle Preleggi5, con la conseguente sua inapplicabilità estensiva o analogica.
In definitiva, è da ritenersi che la disposizione di cui all’art. 9, comma 1, del Decreto Lavoro sia una norma novativa e non interpretativa, con la conseguenza che le pubbliche amministrazioni andranno esonerate dalla responsabilità solidale prevista in materia di appalti dall’art. 29, comma 2, della Legge Biagi, solo qualora il relativo contratto di appalto sia stato stipulato successivamente alla data di entrata in vigore del Decreto Lavoro (13 luglio 2013), con conseguente necessità di applicazione della responsabilità solidale anche nei confronti delle pubbliche amministrazioni per tutti i contratti sottoscritti antecedentemente a tale data ed a maggior ragione per tutte le controversie in corso al giorno 13 luglio 2013.
1 Ai sensi dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, approvate preliminarmente al codice civile con Regio Decreto 16 marzo 1942, n° 262 (cd. “Preleggi”), “la legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”.
2 Cass. SS. UU. 13 marzo 1957, n° 843.
3 Cass. 21 dicembre 2012, n° 23827.
4 Corte d’Appello di Torino, Sez. Lav., 8 marzo 2012.
5 Ai sensi dell’art. 14 delle Preleggi, “le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati”.
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