I commissari straordinari degli Enti siciliani di area vasta sicuramente soffieranno le candeline del loro terzo anno di incarico.
Per un normale amministratore il superamento della soglia dei due anni e mezzo classifica il mandato ricevuto dagli elettori come espletato, anche per il calcolo dei due mandati consecutivi.
L’Assemblea regionale siciliana, lo scorso 10 novembre, ha, infatti, approvato il disegno di legge stralcio, con il quale sono state rinviate le elezioni degli Enti di area vasta, già fissati per il 29 novembre prossimo, e prorogato l’incarico ai Commissari fino al 30 giugno 2016.
A favore del disegno di legge stralcio hanno votato 38 deputati, 21 si sono opposti e 7 si sono astenuti.
La legge sull’abrogazione delle Province, ironicamente denominata “Crocetta-Giletti” (per essere stata annunciata dal Governatore siciliano, con un’accelerazione imprevista, proprio durante una “ospitata” nel programma del conduttore televisivo), doveva consentire alla Sicilia di essere la prima regione italiana ad abolire questi enti intermedi.
La prima legge regionale sulla materia dell’abolizione delle Province è la n. 7/2012 che contiene, in pratica, un solo articolo (il secondo riguarda la pubblicazione sulla G.U.R.S.).
Il primo comma stabilisce che entro il 31 dicembre 2013 doveva essere disciplinata l’istituzione dei liberi Consorzi comunali per l’esercizio di funzioni di governo di area vasta, in sostituzione delle Province regionali.
Ad oggi, invece, siamo all’ennesima proroga dei Commissari. A determinare la necessità di questa scelta è stata l’impugnativa da parte del Consiglio dei Ministri degli articoli 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 27 e 33 della legge della Regione Sicilia 4 agosto 2015, n. 15/2015, avente ad oggetto “Disposizioni in materia di liberi consorzi comunali e città metropolitane” (impugnativa pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Regione Sicilia n. 45 del 6 novembre scorso).
Il CdM ha contestato l’articolazione degli organi scelta dall’Assemblea Regionale Siciliana, la mancata ponderazione del voto e la non gratuità degli incarichi. Non tutti i rilievi, però, attengono a reali illegittimità costituzionali.
La Regione Sicilia, quindi, malgrado il suo presidente, Rosario Crocetta, avesse annunciato per primo l’abrogazione delle Province, si ritrova senza la certezza di una disciplina che regolamenti il passaggio a Città metropolitane e Liberi consorzi.
L’Assemblea Regionale Siciliana è orientata a recepire, in tutto o in parte, la non esaltante legge Delrio.
Già in occasione dell’approvazione della L.r. n. 15/2015, l’A.R.S. aveva rinunciato all’ambizioso progetto iniziale di Crocetta di avere una disciplina regionale originale.
L’idea iniziale di una perimetrazione di Città metropolitane e Liberi consorzi diversa da quelle delle vecchie Province regionali era miseramente tramontata.
Adesso l’Autonomia statutaria rischia di inchinarsi e cedere di fronte ad una norma nazionale avente lo stesso rango costituzionale.
Il legislatore regionale ha previsto che gli organi degli Enti di area vasta siano il Sindaco metropolitano ed il Presidente del Libero consorzio, le rispettive Assemblee nonché l’Adunanza elettorale.
La Regione Sicilia in materia di “enti locali e circoscrizioni relative” nonché di “ordinamento e controllo degli enti locali” ha competenza legislativa esclusiva.
La Corte costituzionale ha già riconosciuto che la legge n. 56/2014 (la cosiddetta legge Delrio) realizza una grande riforma del sistema della geografia istituzionale della Repubblica e conseguentemente costituisce una grande riforma economico sociale ai cui principi anche le regioni a statuto speciale devono conformarsi.
La Corte Costituzione parla di principi e non di obbligo di recepimento passivo da parte delle Regioni a Statuto speciale. Le Regioni a statuto speciale, al più, hanno l’obbligo di adeguare i propri ordinamenti ai principi della legge Delrio.
Secondo la Presidenza del Consiglio dei Ministri, però, la L.r. n. 15/2015 non rispetta i principi dettati dallo Stato, così ledendo le prerogative legislative statali in questa materia e pertanto violerebbe i precetti costituzionali che la presidiano.
L’articolazione degli organi voluta dall’Assemblea Regionale Siciliana urterebbe con l’impostazione generale che la legge statale dà alla materia, laddove per le province (che nell’architettura della legge regionale coincidono con i Consorzi comunali) è stabilito che siano organi esclusivamente il Presidente, il Consiglio provinciale e l’Assemblea dei Sindaci.
L’architettura degli organi politici, però, non appare un principio legislativo ma una mera declinazione organizzativa.
Per il Consiglio dei Ministri, invece, la previsione di una Giunta e di un’Adunanza elettorale sarebbe eccessiva e non è coerente con i principi fondamentali di organizzazione dettati dallo Stato.
Non sarebbe immaginabile una situazione di diversificazione strutturale tra regione e regione nella configurazione dei propri enti territoriali senza frustrare il disegno costituzionale, che vuole livelli di governo aventi una disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale.
Un’affermazione che non trova riscontro nella storia repubblicana. Lo Statuto siciliano già prevedeva i Liberi Consorzi di comuni e solo nel 1986 si passo, con la L.r. n. 9, ad istituire le Province regionali.
Un’altra diversificazione strutturale è, invece, passata sotto silenzio con l’introduzione, in Sicilia, del divieto di istituire nuove Unioni di comuni, l’art. 41 (questo sicuramente incostituzionale), infatti, non è stato oggetto di impugnativa.
Se alcune osservazioni sono condivisibili dal punto di vista del funzionamento del sistema e dell’opportunità, lo sono meno dal punto di vista della presunta incostituzionalità della normativa regionale.
Il Consiglio dei Ministri censura la previsione dell’Adunanza elettorale, creata per dare individualità alla base degli elettori e che la sola competenza di eleggere e di sfiduciare.
I rilievi mossi dal CdM riguardano la non aderenza della norma regionale a quella nazionale ma non alla Costituzione. La legge regionale, nelle materie in cui la Sicilia ha competenza primaria, non soggiace alla legge nazionale.
Un rilievo, forse condivisibile, a giudizio di chi scrive, è quello concernente l’assenza di meccanismi di ponderazione del voto in base alla consistenza della popolazione dei diversi comuni, ripartiti in fasce demografiche, come invece previsto dall’art. 1, comma 63, della legge statale n. 56/2014.
La ponderazione del voto in rapporto al peso demografico dei comuni rappresentati negli organismi è una garanzia di democrazia, perché traduce e rende effettivo il rapporto numerico tra cittadini e loro rappresentanti, consente l’effettivo esercizio della sovranità popolare, e come tale deve funzionare anche se la rappresentatività opera in modo indiretto.
Una ponderazione, effettivamente insufficiente, c’è anche nell’attuale legge regionale. Il numero di consiglieri differisce, infatti, in base al numero degli abitanti di ciascun Comune.
La stretta proporzionalità tra numero di abitanti e peso del voto è stata, per altro, già tradita in altre procedure di elezioni di secondo livello (vedi nuovo Senato della Repubblica).
Le stesse censure sollevate rispetto ai Liberi Consorzi sono proposte anche rispetto alle Città metropolitane.
Un altro aspetto che può avere profili d’incostituzionalità è quello dell’indennità di carica, dei vertici politici.
Il legislatore nazionale ha attribuito alla gratuità dell’incarico la valenza di principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica.
Mentre il legislatore regionale ha attribuito al Presidente del Libero Consorzio e al Sindaco metropolitano un’indennità pari alla differenza tra l’indennità percepita per la carica di sindaco e quella spettante al Sindaco del Comune con maggior numero di abitanti del Consorzio comunale o della Città metropolitana. E in caso di equivalenza tra i due valori, l’indennità è aumentata del 20%. Ai componenti della Giunta del Consorzio comunale e della Giunta metropolitana è attribuita un’indennità pari alla differenza tra l’indennità in concreto percepita e la metà di quella spettante al Presidente del Consorzio o al Sindaco metropolitano, con uguale maggiorazione in caso di equivalenza.
Essendo la gratuità prevista come principio di coordinamento di finanza pubblica, dovrebbe valere su tutto il territorio nazionale.
La motivazione dell’abolizione dell’indennità è, comunque, scarsamente convincente. Secondo il CdM si giustifica anche e soprattutto con il fatto che i titolari di incarichi elettivi indiretti nelle Province e nelle Città metropolitane rivestono, negli enti di provenienza e di appartenenza, incarichi che già godono di remunerazione.
Non sussiste alcuna proporzionalità ed è privo di ragionevolezza l’assunto per il quale l’indennità di Sindaco di un comune di mille abitanti sia congrue e sufficiente a remunerare funzioni di vertice di un’istituzione di centinaia di migliaia di abitanti.
In relazione all’art. 117, comma 2, lettere e) e s) e comma 3 della Costituzione e agli articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione Sicilia per contrasto con i principi e le norme fondamentali di riforma economico sociale della Repubblica.
La norma in rubrica indicata attribuisce ai Consorzi comunali la competenza ad organizzare e gestire i servizi nonché le localizzazioni e le realizzazioni degli impianti di smaltimento dei rifiuti e di depurazione delle acque, quando i Comuni – singoli o associati – non possono provvedervi.
Il settore dei rifiuti, nel riparto di competenze previsto dallo Statuto della Regione Sicilia, è materia attinente all’igiene e alla sanità pubblica, nonché all’assunzione di pubblici servizi e come tale è riservata alla competenza legislativa concorrente della Regione stessa.
La materia dei servizi pubblici, in quanto residuale, si ritiene ora demandata alla competenza delle Regioni a statuto ordinario ed, a maggior ragione, delle Regioni a statuto speciale.
Le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano organizzano detti servizi definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali ed omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio ed istituendo o designando gli enti di governo degli stessi.
Secondo il CdM la norma regionale è illegittima poiché nell’attribuire la relativa competenza ai Consorzi comunali, la prevede in via meramente sussidiaria, lasciando intendere il permanere di una competenza spettante in via ordinaria (qualora capaci di esercitarla) ai singoli Comuni.
Secondo il Consiglio dei Ministri ciò urta, oltre che contro le regole statali ora ricordate (emanate nell’esercizio della propria potestà legislativa esclusiva in materia di concorrenza e di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema), anche contro le regole che la stessa Regione Sicilia si è data, ove si osservi che l’art. 8, comma 1, della legge regionale Sicilia n. 9/2010 attribuisce le funzioni in questione alle SRR (ossia alle società per la regolamentazione del servizio di gestione dei rifiuti).
In astratto, l’ambito territoriale ottimale può coincidere con il territorio del singolo Comune, ma non può essere prevista una competenza “ordinaria” nello smaltimento dei rifiuti.
Le alternative che pone il legislatore regionale sembrano essere quelle tra la gestione comunale e quella del Libero Consorzio, escludendo la possibilità, prevista dalla legge statale, che il territorio ottimale dell’ambito possa avere anche un’estensione ultra provinciale. Analoghe considerazioni sono da svolgere anche relativamente alla competenza dei comuni – ed in via eventualmente sussidiaria del Consorzio comunale – in materia di depurazione delle acque, le cui funzioni per l’ordinamento statale sono da attribuire agli enti di governo degli ATO.
Il CdM critica l’attribuzione agli Enti siciliani di area vasta della tutela dell’ambiente ed attività di prevenzione e di controllo dell’inquinamento, anche mediante vigilanza sulle attività industriali.
Questa norma viola la competenza legislativa esclusiva dello Stato, soprattutto ove si osservi che la Regione Sicilia non ha in materia di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema” alcuna competenza legislativa propria.
REPUBBLICA ITALIANA
Anno 69° – Numero 45
GAZZETTA UFFICIALE
DELLA REGIONE SICILIANA
SI PUBBLICA DI REGOLA IL VENERDI’
PARTE PRIMA Palermo – Venerdì, 6 novembre 2015
CORTE COSTITUZIONALE
Ricorso alla Corte costituzionale dell’Avvocatura generale dello Stato per il Presidente del Consiglio dei Ministri c/Regione siciliana per la declaratoria di incostituzionalità degli artt. 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 27 e 33 della legge regionale 4 agosto 2015, n. 15, recante: “Disposizioni in materia di Liberi consorzi comunali e Città metropolitane”. (Pubblicazione disposta dal Presidente della Corte costituzionale a norma dell’art. 20 delle norme integrative per i giudizi davanti la Corte costituzionale)
Ricorso n. 89 depositato l’8 ottobre 2015 per la Presidenza del Consiglio dei Ministri (c.f. 80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587), presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12 (fax 0696514000 – PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it)
ricorrente
contro
Regione Sicilia, in persona del Presidente della Giunta regionale attualmente in carica resistente per l’impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalità degli articoli 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 27 e 33 della legge della Regione Sicilia 4 agosto 2015, n. 15, avente ad oggetto “Disposizioni in materia di liberi consorzi comunali e città metropolitane”, pubblicata nel BUR n. 32 del 7 agosto 2015.
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Con la legge 4 agosto 2015, n. 15 la Regione Sicilia ha introdotto norme di disciplina generale dei Consorzi comunali e delle Città metropolitane.
Il Titolo I di detta legge ha istituito i liberi Consorzi comunali suddividendoli in due categorie: la prima costituita dai territori delle ex province di Caltanissetta, Agrigento, Enna, Ragusa, Siracusa e Trapani e dai comuni ivi ricompresi; la seconda, costituita dalle Città metropolitane che coincidono con il territorio delle ex province di Palermo, Catania e Messina e comprendono i comuni in ciascuna di esse situati.
In sostanza, le Città metropolitane sono liberi Consorzi comunali che coincidono con le ex province di Palermo, Catania e Messina, e ricomprendono tutti i comuni dei territori ex provinciali, mentre le altre ex province sono trasformate – ciascuna con il rispettivo territorio – in liberi Consorzi comunali “semplici”, anch’essi comprendenti i loro comuni.
Gli uni e gli altri sono dalla legge definiti “enti territoriali di area vasta, dotati di autonomia statutaria, regolamentare, amministrativa, impositiva e finanziaria” nell’ambito dei propri statuti – che ciascuno deve adottare – e regolamenti, delle leggi regionali e delle leggi statali di coordinamento della finanza pubblica.
Il Capo II del Titolo I si occupa di individuare gli organi dei liberi Consorzi comunali semplici (il Presidente, L’Assemblea, la Giunta e l’Adunanza elettorale) e di disciplinarne il funzionamento.
Sono altresì individuati e regolati in tutti i loro aspetti gli organi delle Città metropolitane (il Sindaco metropolitano, la Conferenza, la Giunta e l’Adunanza elettorale).
I Titoli II e III della legge regionale dettano disposizioni relative alle funzioni ed al personale, nonché agli aspetti economico finanziari, mentre il Titolo IV si occupa dell’assetto territoriale.
L’articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane.
E quanto alla delicata e dibattuta materia della sorte delle province e dell’istituzione delle Città metropolitane lo Stato ha esercitato tale competenza emanando la legge 7 aprile 2014, n. 56.
Vero è che per la Regione Sicilia la materia del “regime degli enti locali e delle circoscrizioni relative” nonché quella dell’“ordinamento e controllo degli enti locali” è pure riservata alla competenza legislativa esclusiva regionale dalle norme statutarie, ma la Corte costituzionale ha già riconosciuto, confermando la testuale affermazione di cui all’art. 1, comma 5, della legge 7 aprile 2014, n. 56, che la disciplina dettata dallo Stato con la legge stessa realizza una grande riforma del sistema della geografia istituzionale della Repubblica e conseguentemente costituisce una grande riforma economico sociale ai cui principi anche le regioni a statuto speciale devono conformarsi.
Ed infatti, l’art. l, comma 145, della legge n. 56/2014 espressamente prevede che le regioni a statuto speciale adeguino i propri ordinamenti in temi ai principi della medesima legge.
Secondo la Presidenza del Consiglio dei Ministri la legge in questione, con cui evidentemente la Regione Sicilia ha inteso adeguarsi, eccede dai limiti statutari e non rispetta i principi dettati dallo Stato, così ledendo le prerogative legislative statali in questa materia e pertanto violando i precetti costituzionali che la presidiano, per i seguenti
MOTIVI
1) illegittimità costituzionale degli articoli 4, 5, 6, 8, 9 e 10 della legge Regione Sicilia 4 agosto 2015, n. 15 per violazione dei principi di cui all’art. 1, commi 51 e seguenti della legge 7 aprile 2014, n. 56.
In relazione agli articoli 3 e 5, nonché all’art 117, commi 2, lettera p), e 3 della Costituzione e agli articoli 14 e 15 dello Statuto della Regione Sicilia per contrasto con i principi e le norme fondamentali di riforma economico sociale della Repubblica.
Le norme in rubrica richiamate disciplinano l’istituzione ed il funzionamento degli organi dei liberi Consorzi comunali non costituenti Città metropolitane.
L’articolo 4 elenca gli organi del libero Consorzio comunale, individuandoli nel Presidente, nell’Assemblea, nella Giunta e nell’Adunanza elettorale.
Gli articoli 5 e 6 riguardano il Presidente del libero Consorzio elencandone le funzioni e prevedendo che esso sia eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali che compongono l’Adunanza elettorale del Consorzio.
Gli articoli 8 e 9 attengono alle funzioni dell’Assemblea e della Giunta, regolandone la composizione; l’Assemblea è composta dai sindaci dei comuni appartenenti al Consorzio ed è organo di indirizzo politico, la Giunta invece è organo esecutivo eletta dall’Adunanza elettorale fra un elenco di sindaci e consiglieri comunali dei comuni del Consorzio ed ha una composizione quantitativamente variabile a seconda della popolazione dell’ ente.
L’articolo 10 infine regola la composizione e le funzioni dell’Adunanza elettorale, composta da tutti i sindaci e consiglieri comunali dei comuni appartenenti al Consorzio.
Già questa articolazione organica urta con l’impostazione generale che la legge statale dà alla materia, laddove per le province (che nell’architettura della legge regionale coincidono con i Consorzi comunali) è stabilito che siano organi esclusivamente il Presidente, il Consiglio provinciale e l’Assemblea dei Sindaci. Nel caso della legge qui censurata sono esuberanti in modo inammissibile la Giunta e l’Adunanza elettorale, e tale differenza non è coerente con i principi fondamentali di organizzazione dettati dallo Stato posto che – come ha riconosciuto, ancorché riferendosi alle Città metropolitane, ma con affermazione perfettamente adattabile anche alla presente fattispecie, la Corte costituzionale nella nota sentenza n. 50/2015 – non è immaginabile una situazione di diversificazione strutturale tra regione e regione nella configurazione dei propri enti territoriali senza frustrare il disegno costituzionale, che vuole livelli di governo aventi una disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale.
E d’altra parte, l’attribuzione ad un’articolazione organizzativa di competenze esecutive proprie non è compatibile con la costruzione operata dal legislatore statale, che tali competenze non ha soggettivamente individuato o, se le ha individuate (o ne ha individuate alcune), le ha attribuite ad altro organo (v. art. 1, comma 55, della legge n. 56/2014). Ugualmente, pare inammissibile la creazione di un organo ad hoc, l’Adunanza elettorale, per dare individualità alla base degli elettori e che altre competenze non ha che quelle di eleggere e di sfiduciare.
E in ogni caso è evidente l’anomalia di una struttura istituzionale atipica come quella siciliana. La legge statale prevede un Presidente eletto, un Consiglio che ha funzioni di indirizzo e controllo e che ha composizione elettiva, un’assemblea dei sindaci con funzioni consultive e di controllo i cui membri lo sono di diritto perché sindaci dei comuni appartenenti all’ente. La legge regionale qui censurata prevede anch’essa un Presidente eletto (seppure con le criticità che di seguito sono rappresentate), prevede un’ Assemblea composta dai sindaci – equivalente, quanto a composizione e funzioni all’Assemblea di matrice statale – crea una Giunta con funzioni esecutive eletta dall’Adunanza, inventa un organo che non ha solo funzioni elettorali, ma dispone pure di un potere di sfiducia non previsto dalla norma dello Stato.
Peraltro, le norme qui censurate sono illegittime non solo per quanto provvedono, ma anche per quanto non in esse contenuto.
In tutti i passaggi che contemplano la regola dell’elettività (ancorché indiretta) degli organi dei Consorzi comunali manca del tutto la previsione di meccanismi di ponderazione del voto in base alla consistenza della popolazione dei diversi comuni, ripartiti in fasce demografiche, come invece previsto dall’art. 1, comma 63, della legge statale n. 56/2014.
La ponderazione del voto in rapporto al peso demografico dei comuni rappresentati negli organismi è una garanzia ineludibile di democrazia, perché traduce e rende effettivo il rapporto numerico tra cittadini e loro rappresentanti, consente l’effettivo, funzionamento della sovranità popolare, e come tale deve funzionare anche se la rappresentatività opera in modo indiretto.
La norma statale, ben conscia dell’esigenza costituzionale, deroga alla regola “una testa un voto” al fine di mantenere l’effettiva rappresentatività degli organi rispetto alle comunità interessate, diversificando il peso del singolo rappresentante in funzione del numero dei soggetti rappresentati. L’utilizzo del sistema del voto ponderato è dunque a tutela del principio di ragionevolezza, proporzionalità e sovranità popolare perché assegna un valore al singolo voto un peso differente sensibile al dato numerico dei rappresentati.
Che, anzi, si potrebbe dire che è grazie alla previsione di meccanismi di voto ponderato che un sistema elettivo di secondo grado può rispettare appieno le regole democratiche. Argomento peraltro cui è stata sensibile la stessa
Corte Costituzionale, laddove ha affermato che l’elezione
indiretta può non essere esclusa, “purché siano previsti
meccanismi alternativi che comunque permettano di assicurare una reale partecipazione dei soggetti portatori degli interessi coinvolti” (Corte Cost. sentenza n. 50/2015).
Oltre al contrasto con la norma statale che tale garanzia mantiene anche nella rappresentanza indiretta, l’omessa previsione di meccanismi di ponderazione urta nel caso di specie, dunque, anche contro i principi di ragionevolezza, uguaglianza ed unità di cui agli articoli 3 e 5 della Costituzione.
Le norme indicate in rubrica pertanto vanno dichiarate costituzionalmente illegittime sia nella parte in cui prevedono strutture istituzionali maggiori e diverse, e con funzioni differenti da quelle previste dalla legge statale, con ciò rompendo una omogeneità politica, economica e sociale che deve essere assicurata su tutto il territorio della Repubblica, contravvenendo ai principi fondamentali di riforma contenuti nella legge statale e ledendo anche la competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia nella parte in cui omettono di prevedere garanzie fondamentali di democrazia e rappresentatività che sono cardini dell’ordinamento costituzionale e come tali sono inderogabilmente fissate dalla legge statale.
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2) Illegittimità costituzionale degli articoli 12, 13, 15, 16 e 17 della legge della Regione Sicilia 4 agosto 2015, n. 15 per violazione dei principi di cui all’art. 1, commi 7, 8, 9, 19, 20, 25 della legge 7 aprile 2014, n. 56.
In relazione agli articoli 3, 5 e 51, nonché all’art. 117, commi 2, lettera p), e 3 della Costituzione e agli articoli 14, 15 e 17 dello Statuto della Regione Sicilia per contrasto con i principi e le norme fondamentali di riforma economico sociale della Repubblica.
Analoghe considerazioni di censura vanno indirizzate anche nei confronti delle disposizioni regionali che istituiscono e regolano gli organi delle Città metropolitane.
La legge dello Stato n. 56/2014 delinea un quadro istituzionale articolato su tre organi ed individua: nel Sindaco metropolitano – che è di diritto il sindaco del Comune capoluogo, salva la possibilità di prevedere a livello statutario la sua elezione diretta – l’organo monocratico con funzioni di rappresentanza e con responsabilità per lo svolgimento delle funzioni e l’esecuzione degli atti imputabili all’ ente; nel Consiglio metropolitano l’organo ad elezione indiretta con funzioni di indirizzo e di controllo, con potere anche deliberativi; nella Conferenza metropolitana l’organo composto dai sindaci dell’area metropolitane con poteri propositivi e consultivi e di deliberazione in ordine allo statuto.
Anche con riferimento all’architettura istituzionale della Città metropolitana la legge regionale opera una ricostruzione propria, creando quattro organi: il Sindaco, la Conferenza, la Giunta e l’Adunanza elettorale.
Prescindendo dalla carica di sindaco, la Conferenza ha funzioni di indirizzo e controllo come il Consiglio metropolitano di cui alla legge statale, ma a differenza di questo i suoi membri non sono elettivi; manca (al di là di un’omonimia che può solo generare confusione) un organo metropolitano equivalente alla Conferenza metropolitana di concezione statale; la Giunta con competenze esecutive è una creazione siciliana, illegittima perché le funzioni esecutive spettano nell’impostazione statale al Presidente, ma i suoi membri sono eletti; l’Adunanza elettorale pure è frutto della creatività del legislatore regionale che personifica nell’organo la base degli elettori.
Quindi, anche a questo proposito va ribadita l’illegittimità di un’articolazione istituzionale radicalmente diversa da quella che lo Stato – nelle sue linee di riforma essenziali della struttura politica del territorio – ha dettato. Ed anche a questi fini, pur volendo far salva la competenza legislativa esclusiva regionale in materia, non si può che richiamare la corretta e sacrosanta affermazione contenuta nella sentenza della Corte Costituzionale n. 50/2015 per cui non è immaginabile una situazione di diversificazione strutturale tra regione e regione nella configurazione dei propri enti territoriali, senza frustrare il disegno costituzionale, che vuole livelli di governo aventi una disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale.
La legge regionale invece non attribuisce di diritto la carica di Sindaco metropolitano al sindaco del comune capoluogo, ma ne prevede l’elezione da parte dei sindaci e dei consiglieri comunali dei comuni compresi nel territorio metropolitano, nonché dai presidenti dei consigli circoscrizionali in carica del comune capoluogo (ossia dall’Adunanza elettorale) e di per se già questa differenza è ingiustificabile alla luce dell’impostazione statale ed è pertanto costituzionalmente illegittima.
Ma la stessa scelta di procedere ad elezione del Sindaco Metropolitano dà vita da un’ altra serie di vizi di illegittimità:
a) non è previsto un adeguato meccanismo di ponderazione del voto in base alla consistenza della popolazione dei diversi comuni; come detto sopra, la ponderazione del voto è elemento essenziale per rendere effettiva la rappresentanza popolare nella scelta dei propri eletti nei casi in cui l’elezione sia di secondo grado. E nel caso di specie, proprio il discostarsi dalla previsione della legge statale amplifica il vizio derivante da tale omessa previsione, posto che – se il Sindaco metropolitano fosse il sindaco del comune capoluogo – comunque egli sarebbe espressione di una maggiore consistenza elettorale, o comunque di un maggior peso politico, in considerazione della maggiore importanza del comune capoluogo intorno al quale si aggrega la Città metropolitana. Anzi, la stessa composizione dell’Adunanza elettorale pare in grado di ulteriormente alterare l’esigenza di rappresentatività, per lo sbilanciamento causato dalla presenza dei consiglieri circoscrizionali del comune capoluogo, in grado di far pesare molto di più del dovuto il capoluogo rispetto ad altri comuni magari di popolazione di poco inferiore. L’omessa previsione di adeguati e ragionevoli meccanismi di ponderazione del voto, oltre a ledere le competenze legislative statali e a violare i principi di riforma politico istituzionale, urta contro i precetti costituzionale della ragionevolezza, della rappresentatività e della sovranità.
b) La previsione dell’eleggibilità a Sindaco Metropolitano dei sindaci in carica il cui mandato scada non prima di diciotto mesi dalla data di svolgimento delle elezioni configura una violazione dell’art. 51 della Costituzione laddove comprime il diritto di elettorato passivo del Sindaco del comune capoluogo della Città metropolitana che non può candidarsi in caso la scadenza del suo mandato cada nel periodo fissato dalla legge regionale.
Anche nel caso della Giunta metropolitana, qualora la si volesse considerare costituzionalmente legittima, la scelta di renderne i membri di provenienza elettiva produce si per sé lo stesso vizio di illegittimità dedotto con riferimento al Sindaco metropolitano, dato che anche per questo tipo di elezione non è previsto un adeguato e ragionevole meccanismo di ponderazione del voto. Il che rende l’organo in questione (si ripete, qualora lo si voglia ritenere costituzionalmente legittimo nonostante la sua “novità”) non rappresentativo della realtà territoriale governata.
Infine, l’Adunanza elettorale metropolitana – che si insiste a ritenere costituzionalmente illegittima per la sua esuberanza rispetto al quadro istituzionale disegnato dallo Stato nella sua fondamentale riforma dell’assetto politico e sociale del territorio nazionale – non deve prevedere tra i suoi poteri quello di sfiduciare il Presidente Metropolitano, perché nessuna norma fondamentale in materia prevede un rapporto fiduciario (rectius: la necessaria permanenza del rapporto fiduciario) tra organo che elegge ed organo eletto. Né tale rapporto fiduciario può farsi discendere dalla provenienza elettiva dell’uno dall’altro.
Le norme indicate in rubrica pertanto vanno dichiarate costituzionalmente illegittime sia nella parte in cui prevedono strutture istituzionali maggiori e diverse, e con funzioni differenti da quelle previste dalla legge statale, con ciò rompendo una omogeneità politica, economica e sociale che deve essere assicurata su tutto il territorio della Repubblica, contravvenendo ai principi fondamentali di riforma contenuti nella legge statale e ledendo anche la competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia nella parte in cui omettono di prevedere garanzie fondamentali di democrazia e rappresentatività che sono cardini dell’ordinamento costituzionale e come tali sono inderogabilmente fissate dalla legge statale.
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3) Illegittimità costituzionale dell’articolo 20 della legge della Regione Sicilia 4 agosto 2015, n. 15 per violazione dell’articolo 1, commi 24 e 84 della legge 7 aprile 2014, n. 56.
In relazione all’art. 117, comma 3 della Costituzione e agli articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione Sicilia per contrasto con i principi e le norme fondamentali di riforma economico sociale della Repubblica e con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.
La disposizione in rubrica denunziata individua le indennità da conferire alle cariche negli organi degli enti di area vasta.
Più precisamente, al presidente del Consorzio comunale e al Sindaco metropolitano è attribuita un’indennità pari alla differenza tra l’indennità percepita per la carica di sindaco e quella spettante al sindaco del comune con maggior numero di abitanti del Consorzio comunale o della Città metropolitana. E in caso di equivalenza tra i due valori, l’indennità è aumentata del 20%. Ai componenti della Giunta del Consorzio comunale e della Giunta metropolitana è attribuita un’indennità pari alla differenza tra l’indennità in concreto percepita e la metà di quella spettante al Presidente del Consorzio o al Sindaco metropolitano, con uguale maggiorazione in caso di equivalenza.
La legge statale 7 aprile 2014, n. 56, invece, prevede che l’incarico di Sindaco, di consigliere e di componente della Conferenza della Città metropolitana sia gratuito (art. l, comma 24), così come sono gratuiti gli incarichi di Presidente, consigliere e componente l’Assemblea dei Sindaci nelle Province (art. 1, comma 84).
La discrepanza non è in linea con la vigente normativa nazionale in materia di razionalizzazione dei costi degli enti locali, rammentando che uno degli assi portanti anche sul piano politico della nuova organizzazione degli enti locali – Province e Città metropolitane – ed uno dei motivi addotti a favore della elezione indiretta dei rispettivi organi, è appunto la gratuità delle relative cariche.
Gratuità, si ricorda, che si giustifica anche e soprattutto con il fatto che i titolari di incarichi elettivi indiretti nelle Province e nelle Città metropolitane rivestono negli enti di provenienza e di appartenenza incarichi che già godono di remunerazione.
Il che, oltretutto, si manifesta di maggiore evidenza negativa sul piano del contenimento della spesa all’interno della finanza pubblica quando si osservi che la legge regionale siciliana ha aumentato gli organi di governo rispetto alla impostazione della legge statale, istituendo quindi organi aggiuntivi che secondo la norma qui censurata danno titolo ai loro componenti di percepire un’indennità.
Alla moltiplicazione degli organi dunque segue una moltiplicazione dell’esborso pubblico.
La norma in rubrica pertanto è costituzionalmente illegittima e va dichiarata tale.
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4) Illegittimità costituzionale dell’articolo 27, comma 1, n. 2 lettera e) della legge della Regione Sicilia 4 agosto 2015, n. 15 per contrasto con l’art. 3 bis del D.L. n. 138/2011 convertito con legge n. 148/2011 e con gli articoli 142 e seguenti del D.Lgs. n. 152/2006.
In relazione all’art. 117, comma 2, lettere e) e s) e comma 3 della Costituzione e agli articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione Sicilia per contrasto con i principi e le norme fondamentali di riforma economico sociale della Repubblica.
La norma in rubrica indicata attribuisce ai Consorzi comunali la competenza ad organizzare e gestire i servizi nonché le localizzazione e le realizzazioni degli impianti di smaltimento dei rifiuti e di depurazione delle acque, quando i comuni – singoli o associati – non possono provvedervi.
Il settore dei rifiuti, nel riparto di competenze previsto dallo Statuto della Regione Sicilia, è materia attinente all’igiene e alla sanità pubblica, nonché all’assunzione di pubblici servizi e come tale sarebbe riservata alla competenza legislativa concorrente della Regione stessa.
Tuttavia, come effetto della riforma costituzionale del 2001, la materia dei servizi pubblici, in quanto residuale, si ritiene ora demandata alla competenza delle Regioni a statuto ordinario, e di conseguenza anche la Regione Sicilia dovrebbe essere titolare della maggiore potestà legislativa in quanto espressione di più ampia autonomia rispetto alle sue previsioni statutarie.
Sennonché, anche in questa configurazione, la potestà legislativa regionale deve conformarsi alle regole dettate dallo Stato nell’ambito della sua potestà; e a questi fini vengono in considerazione le attribuzioni statali nelle materie di cui all’art. 117, comma 2, lettere e) ed s) della Costituzione.
In questa prospettiva, l’articolo 3 bis, commi 1 e 1 bis del D.L. n. 138/2011, convertito con legge n. 148/2011, in tema di servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, stabilisce che le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano organizzano detti servizi definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali ed omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio ed istituendo o designando gli enti di governo degli stessi.
La stessa norma prevede che la dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali di norma deve essere non inferiore almeno a quella del territorio provinciale, potendo le regioni individuare dimensioni diverse se sussistano ragioni di differenziazione territoriale e socio economica e in base ai principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio.
In questa direzione, le funzioni di organizzazione dei servizi, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, sono esercitate non dal livello politico, ma dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali ed omogenei.
La disciplina statale di riferimento è completata dall’art. 200, comma 1, del D.Lgs. n. 152/2006, per il quale la gestione dei rifiuti solidi urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali (ATO) delimitati dal piano regionale ed obbedienti ad una serie di criteri specificamente ivi indicati.
Ora, la norma regionale qui censurata, nell’ attribuire la relativa competenza ai Consorzi comunali, la prevede in via meramente sussidiaria, lasciando intendere il permanere di una competenza spettante in via ordinaria (qualora capaci di esercitarla) ai singoli comuni.
E ciò urta, oltre che contro le regole statali ora ricordate (emanate nell’esercizio della propria potestà legislativa esclusiva in materi di concorrenza e di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema), anche contro le regole che la stessa Regione Sicilia si è data, ove si osservi che l’art. 8, comma 1, della legge regionale Sicilia n. 9/2010 attribuisce le funzioni in questione alle SRR (ossia alle società per la regolamentazione del servizio di gestione dei rifiuti).
La previsione di una competenza “ordinaria” dei comuni nello smaltimento dei rifiuti (ancorché superabile in via sussidiaria, ma pur sempre eventuale) viola il principio della unicità orizzontale della gestione, consentendo una competenza frammentata tra più comuni all’interno del medesimo ATO; è peraltro violato anche il principio di unicità verticale del servizio dato che in tal modo si inciderebbe negativamente sull’esigenza che il ciclo dei rifiuti si svolga in modo integrato.
Da ultimo, la previsione della norma qui censurata, che fa necessariamente coincidere – qualora esercitata in via sussidiaria dal Consorzio comunale – l’ambito territoriale ottimale con il territorio della provincia, così eliminando la possibilità prevista dalla legge statale che il territorio ottimale dell’ambito possa avere anche un’estensione ultra provinciale. Analoghe considerazioni sono da svolgere anche relativamente alla competenza dei comuni – ed in via eventualmente sussidiaria del Consorzio comunale – in materia di depurazione delle acque, le cui funzioni per l’ordinamento statale sono da attribuire agli enti di governo degli ATO.
E ciò anche considerando che alla Regione Sicilia lo Statuto speciale demanda la competenza legislativa esclusiva (art. 14) in materia di acque pubbliche, ma affermandosi anche qui che tale competenza deve essere esercitata nel rispetto dei principi di grande riforma economico sociale stabiliti dallo Stato, quali senza dubbio quelli contenuti nelle norme del D.Lgs. n. 152/2006.
L’art. 142, comma 3, di quel decreto prevede che gli enti locali svolgano le funzioni relative all’organizzazione del servizio idrico mediante gli organi di governo degli ATO, ai quali partecipano ai sensi del successivo articolo 147.
Anche con riferimento alla materia della depurazione delle acque, la norma regionale qui censurata lede i principi della necessaria unicità orizzontale e verticale della relativa gestione.
Per le esposte ragioni, la norma della legge regionale in rubrica citata deve essere considerata costituzionalmente illegittima.
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5) Illegittimità costituzionale dell’articolo 33 della legge Regione Sicilia 4 agosto 2015, n. 15.
In relazione all’art. 117, comma 2, lettera s) e all’art. 118, comma 2, della Costituzione e agli articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione Sicilia.
La norma qui censurata dispone che “la Regione svolge, oltre alle funzioni ad essa spettanti ai sensi della normativa vigente, le seguenti ulteriori funzioni proprie già attribuite alle ex province regionali, ai sensi dell’art. 13 della legge regionale n. 9/1986 e successive modifiche ed integrazioni, alla data di entrata in vigore della presente legge”.
Tra le funzioni in parola merita attenzione quella di cui al comma 1, n. 2, lettera a) ossia la tutela dell’ambiente ed attività di prevenzione e di controllo dell’inquinamento, anche mediante vigilanza sulle attività industriali.
Questa norma viola la competenza legislativa esclusiva dello Stato, soprattutto ove si osservi che la Regione Sicilia non ha in materia di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema” alcuna competenza legislativa propria.
Questa situazione di carenza di potere legislativo, e della impossibilità di colmare la relativa lacuna con interpretazione delle proprie disposizioni statutarie, è già stata rilevata dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 12/2009, n. 380/2007 e n. 422/2002.
E così come nessuna competenza legislativa può essere esercitata in una materia di competenza esclusiva dello Stato, nessuna altra competenza può essere rivendicata in quell’ambito, neppure di natura meramente amministrativa.
Pertanto, la norma in questione è da dichiarare costituzionalmente illegittima.
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Per tutte le esposte ragioni, la Presidenza del Consiglio dei Ministri come sopra rappresentata e difesa
Conclude
Affinché la Corte Costituzionale voglia accogliere il presente ricorso e per l’effetto dichiarare l’illegittimità costituzionale degli articoli 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 27 e 33 della legge regionale della Sicilia 4 agosto 2015, n. 15.
Roma, 5 ottobre 2015.
Avvocato dello Stato: Corsini
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