È illegittimo l’affidamento diretto del servizio pubblico di raccolta dei rifiuti urbani a una cooperativa sociale in base all’art. 5 della legge 381/1991, dacché la deroga ai principi dell’evidenza pubblica e della tutela della concorrenza prevista da tale disposizione riguarda soltanto gli appalti di fornitura di beni e servizi, e non anche i servizi pubblici locali.

Questo il principio affermato dal TAR Emilia-Romagna, sez. II, con la sentenza n. 637 del 6 luglio 2015, che nel dirimere il contenzioso in causa fa leva sul fatto che la norma in questione ha valenza eccezionale ed esige pertanto un’interpretazione restrittiva.

Nel caso di specie, una società a totale partecipazione pubblica operante nel territorio di più comuni aveva affidato in via diretta a una cooperativa sociale il servizio di spazzamento manuale, svuotamento dei cestini, raccolta domiciliare di rifiuti ingombranti, pulizia a chiamata, raccolta di sporte di rifiuti abbandonati ed altri servizi simili, sulla base di provvedimenti che, secondo il giudice amministrativo, sono stati assunti in aperta violazione dell’art. 5 della legge 381/1991.


Secondo tale disposizione, “gli enti pubblici, compresi quelli economici, e le società di capitali a partecipazione pubblica, anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione”, possono stipulare convenzioni con le cooperative che svolgono attività agricole, industriali, commerciali o di servizi “per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli sociosanitari ed educativi il cui importo stimato al netto dell’IVA sia inferiore agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, purché tali convenzioni siano finalizzate a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate”.

Al ricorrere delle condizioni specificamente indicate, la norma consente dunque all’amministrazione l’affidamento diretto del servizio alle cooperative in parola, ma, come si è detto, esclusivamente per appalti di beni e servizi, esclusi i servizi pubblici locali.

Accanto a tale rilievo il TAR aggiunge che, nel caso in esame, la stazione appaltante è per di più incorsa in un artificioso frazionamento del servizio, in quanto sono stati considerati come lotti separati ed autonomi, affidati alla stessa cooperativa sociale, servizi identici da svolgere in un’area territoriale ben delimitata e omogenea.

È utile ricordare che la legge 29 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015), all’art. 1, comma 610, ha introdotto una rilevante modifica all’art. 5 della legge 381/1991, integrandone il disposto con la locuzione secondo cui le convenzioni con le cooperative sociali “sono stipulate previo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza”.

La novella legislativa è mossa dall’intento di aderire alle raccomandazioni formulate dall’ex AVCP –ora ANAC – con la determinazione n. 3/2012 (“Linee guida per gli affidamenti a cooperative sociali ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge n. 381/1991”), secondo cui “non può ammettersi che l’utilizzo dello strumento convenzionale si traduca in una deroga completa al generale obbligo di confronto concorrenziale, giacché l’utilizzo di risorse pubbliche impone il rispetto dei principi generali della trasparenza e della par condicio.”

In ragione di ciò, la deroga alla gara pubblica prevista dalla legge 381/1991 è stata contemperata dall’esigenza di evitare affidamenti diretti eccessivamente discrezionali, ma pur sempre con riferimento al solo ambito oggettivo della fornitura di appalti e servizi, che permane inequivocabilmente delimitato entro confini invalicabili.
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