Le assunzioni a dirigente di funzionari interni possono costare l’iscrizione nel registro degli indagati per abuso d’ufficio, a carico del dirigente del personale che le attiva, senza nulla eccepire.

Accade in questi giorni nel comune di Verona, dove a ricevere l’avviso di garanzia e un provvedimento cautelare di sospensione di due mesi dal lavoro è il dirigente del personale, che ha consentito che venissero assegnati a funzionari dell’ente medesimo incarichi dirigenziali a tempo determinato.

Le cronache non danno maggiori dettagli della questione, dunque non è possibile comprendere esattamente quali siano le violazioni da cui discenderebbe il reato commesso. Allo stesso modo, non è possibile generalizzare e trarre conclusioni avventate.

La causa dell’indagine penale sarebbe l’espressione dei pareri favorevoli alle assunzioni, effettuate ai sensi dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000. Secondo la Procura, raccontano le cronache, quei pareri sarebbero sbagliati, in quanto non avrebbero indicato errori procedurali derivanti anche dal mancato rispetto delle disposizioni dello statuto e dei regolamenti comunali sulle assunzioni.

La questione è molto delicata. L’insieme delle disposizioni normative sugli incarichi a contratto per i dirigenti, contenute nell’ordinamento, lascia apparire che gli incarichi ai funzionari interni possano essere una “prassi” normale e ordinaria.

La norma posta a fondamento di tale prassi (per la verità in uso nei comuni, tramite allargamenti della fattispecie effettuati con gli statuti) è l’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001, ai sensi del quale “Gli incarichi di cui ai commi da 1 a 5 possono essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui all’articolo 23 e dell’8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia, a tempo determinato ai soggetti indicati dal presente comma. La durata di tali incarichi, comunque, non può eccedere, per gli incarichi di funzione dirigenziale di cui ai commi 3 e 4, il termine di tre anni, e, per gli altri incarichi di funzione dirigenziale, il termine di cinque anni. Tali incarichi sono conferiti, fornendone esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato. Il trattamento economico può essere integrato da una indennità commisurata alla specifica qualificazione professionale, tenendo conto della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Per il periodo di durata dell’incarico, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento dell’anzianità di servizio. La formazione universitaria richiesta dal presente comma non può essere inferiore al possesso della laurea specialistica o magistrale ovvero del diploma di laurea conseguito secondo l’ordinamento didattico previgente al regolamento di cui al decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509”.

Si tratta di una norma che, da anni, chi scrive considera insensata e, soprattutto, non più applicabile dopo l’eliminazione delle progressioni verticali. Di fatto, come è evidente, attribuire ad un funzionario un incarico dirigenziale, sia pure a tempo determinato, senza una procedura concorsuale pubblica, è una progressione verticale. Non si capisce perché per passare da istruttore direttivo a funzionario, oggi, la legge non consenta più un percorso solo interno e mirato, mentre questo dovrebbe avvenire per incrementare non di poco poteri e remunerazioni degli interessati.

E’ perfettamente noto che attraverso gli incarichi dirigenziali a contratto, spessissimo conferiti ad personam senza nemmeno un minimo sforzo selettivo, gli organi politici cerchino di crearsi una dirigenza a loro “consonante” sul piano strettamente politico, al di là di ogni valutazione di professionalità e di qualsiasi vincolo derivante dalla separazione tra politica e gestione, imposta dalla Costituzione e dallo stesso d.lgs 165/2001.

Tantissime amministrazioni locali leggono la norma contenuta nell’articolo 19, comma 6, concentrandosi esclusivamente sul punto che consente alle amministrazioni conferenti di assegnare l’incarico a propri dipendenti con qualifica di funzionario, omettendo, però, di interpretare la norma, come di dovrebbe, nel suo complesso.

Basta rileggerla, per capirne la ratio. In sostanza, il legislatore consente che siano assegnati incarichi dirigenziali a persone non appartenenti ai ruoli dell’amministrazione pubblica, in virtù del possesso, da parte di tali soggetti, di accertati requisiti di professionalità tali da poter essere paragonati ed equiparati a quelli che si richiedono per un dirigente di ruolo. Non è, infatti, da dubitare che soggetti come magistrati, docenti universitari, avvocati e procuratori dello Stato, ricercatori, possano disporre di quella “particolare e comprovata qualificazione” tale da consentire di assumerli senza un (ulteriore concorso), attribuendo loro un incarico dirigenziale. Altrettanto indubitabile è che simile professionalità possa essere riscontrata anche nei confronti di chi abbia “svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni”.

Ora, il punto è proprio questo. Escluso che un funzionario comunale possa al tempo stesso essere un magistrato o un avvocato o procuratore dello Stato o un ricercatore o un docente universitario, l’unico sistema per attribuirgli, come se fosse un esterno e per evitare di dare corso ad una progressione verticale di fatto, un incarico dirigenziale è comprovare che disponga esattamente di quei requisiti di “particolare” professionalità che si richiederebbero ad una persona chiamata dall’esterno e, cioè:

1)                           aver svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private, con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali (nella sostanza, si darebbe un incarico dirigenziale a chi ha già fatto il dirigente e, dunque, presumibilmente già valutato come capace di svolgere le connesse funzioni);

2)                           in alternativa al precedente punto, aver conseguito particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile:

  1. dalla formazione universitaria e (non o) postuniversitaria (insomma, non basta la laurea);
  2. da pubblicazioni scientifiche;
  3. da concrete esperienze di lavoro di un quinquennio.

In altre parole, il funzionario interno all’ente per ricevere l’incarico dirigenziale non basta che sia un funzionario, per quanto dedito, bravo e preparato. Deve dimostrare di possedere o il requisito di cui al precedente punto 1), oppure il requisito di cui al punto 2), comprovato con almeno uno dei punti da a. a c.

Solo in questo modo è possibile dimostrare che il funzionario interno possegga quella particolarissima e inusuale professionalità, tale da permettergli di ricevere un incarico dirigenziale extra ordinem, senza, cioè, selezione preventiva di natura concorsuale pubblica.

E non basta. Perché l’amministrazione prima di procedere deve accertare e dimostrare che nell’ente non sussistano professionalità in grado di svolgere le funzioni dirigenziali richieste. E’ evidente che la cosa in un comune di grandi dimensioni, come Verona e tantissimi altri, questa dimostrazione è una probatio diabolica, di fatto impossibile, a meno che non vi siano valutazioni apertamente negative verso i dirigenti di ruolo.

Altrettanto assurdo, oltre tutto, resta dimostrare che nell’ente non esiste la professionalità, ma, al contempo esiste, perché posseduta proprio dal funzionario da incaricare come dirigente. E’ vero che molte interpretazioni suggerite anche dalla Corte dei conti, risolvono l’aporia affermando che la professionalità deve mancare nelle qualifiche dirigenziali. Ma si tratta di sofismi. Se nell’ente è presente la professionalità, manca il presupposto per agire. E, oggettivamente, la legge costruisce un immane paradosso nel consentire che un medesimo lavoratore conduca due rapporti di lavoro contestuali con l’ente: uno quiescente, quello da funzionario, l’altro a tempo determinato, da dirigente.

Nei fatti, la dimostrazione dell’assenza nelle dotazioni organiche delle professionalità necessarie allo svolgimento delle funzioni dirigenziali non si riscontra mai, così come carenti o solo apparenti sono le motivazioni in merito alle scelte.

Gli incarichi ai dirigenti esterni sono costruiti, nella sostanza, esclusivamente solo sulla base fiduciaria, a causa di una legge forse non chiarissima, esposta comunque a letture di comodo che la giurisprudenza amministrativa e contabile hanno avuto storicamente il torto di non tacciare di illegittimità con sufficiente forza e chiarezza.

Anche solo pensando alla normativa anticorruzione parrebbe evidente che la fattispecie di attribuire agli organi politici il potere di “creare” un dirigente dal nulla, senza concorsi, solo su base fiduciaria, è improponibile. L’allegato 1 al Piano Nazionale Anticorruzione, in merito ai rischi specifici connessi alla gestione del personale evidenzia i seguenti:

– previsioni di requisiti di accesso “personalizzati” ed insufficienza di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire allo scopo di reclutare candidati particolari;

– motivazione generica e tautologica circa la sussistenza dei presupposti di legge per il conferimento di incarichi professionali allo scopo di agevolare soggetti particolari.

Lo dovrebbe capire chiunque che se tali rischi valgono per le assunzioni anche di basso livello o per il conferimento di incarichi di collaborazione da 1000 euro, ancora a maggior ragione dovrebbero valere e con cautele procedurali e motivazionali elevatissime, per l’assunzione di dirigenti a tempo determinato. Perché è proprio con queste assunzioni (non solo, ovviamente) che il rischio di corruzione può espandersi, un do ut des, la creazione del dirigente “affine”, capace, anzi obbligato, a chiudere gli occhi o di apporre le firme al momento utile, quale gratitudine per l’incarico ricevuto.

No, in effetti, non ci vorrebbe molto a capirlo che se anche il sistema degli incarichi dirigenziali non dia luogo a reati (e, comunque, la vicenda di Verona dimostra che si rasenta sempre l’abuso d’ufficio per nomine di “prassi”, ma non in tutto attente alla rigorosa disciplina normativa), comunque si presta ad una gestione assolutamente distorta dell’interesse pubblico. Creando sacche di privilegio davvero odiose.

La constatazione tristissima è che a fronte di questi problemi, il d.l. 90/2014 sceglie la soluzione radicalmente opposta. Aumenta fino al 30% la possibilità di assumere dirigenti a contratto (ivi compresi, nelle allegre interpretazioni di prassi, funzionari interni) e consente di pagare i dipendenti di staff degli organi di governo con stipendi da dirigenti, anche se privi di qualsiasi titolo di studio minimo necessario per la qualifica.

Si tratta di una risposta totalmente sbagliata a problemi concreti e molto seri, la cui conseguenza sarà l’ulteriore inviluppo dell’amministrazione in se stessa, condannata all’inefficienza e al vassallaggio.


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