La giurisprudenza amministrativa e contabile degli ultimi anni si sono a lungo occupate della nozione di servizio pubblico locale, mettendone a fuoco – non senza notevoli difficoltà – la sottile accezione, diversa e ben distinta da quella di servizio strumentale, rivolto non già alle esigenze della collettività indifferenziata dei cittadini, bensì al soddisfacimento di un bisogno diretto dell’Ente committente.
Molto meno la giurisprudenza ha focalizzato l’attenzione sulla labile linea di confine tra i concetti di servizio pubblico e di funzione pubblica, i quali, pur presentando alcune innegabili affinità, permangono realtà sostanzialmente distinte, che non debbono mai essere confuse tra loro.
Su questa interessante tematica riflette il TAR Campania, Napoli, sez. III con la sentenza 27 settembre 2013, n. 4464, secondo cui è illegittima la deliberazione con cui la Giunta provinciale pone a carico delle autoscuole un rimborso spese per l’attività di vigilanza e controllo svolta dalla Provincia, a titolo di contributo per fare fronte agli oneri dell’attività medesima.
Per giungere a questo punto d’arrivo, il TAR prende le mosse dalla definizione di servizio pubblico, che descrive quale attività svolta a beneficio dei terzi, e per la quale – come si legge testualmente nella decisione in commento – “il corrispettivo del servizio può essere assolto o direttamente dall’utente ovvero in parte dal medesimo ed in parte dal soggetto, generalmente privato, gestore del servizio su affidamento concorsuale da parte dell’ente pubblico; il gestore poi ne sopporta il costo mediante i proventi derivanti dalla gestione del servizio”.
Sotto questo profilo, osserva il collegio, “l’attività di vigilanza e controllo sulle autoscuole e sui centri di revisione nulla ha a che vedere con un pubblico servizio, essendo diretta espressione delle funzioni di vigilanza e controllo sulle autoscuole e sui centri di revisione che la legge attribuisce alle Province”.
La sentenza descrive quindi i tratti distintivi che connotano la funzione pubblica, che “afferisce invece al disimpegno di un’attività tradizionalmente ed istituzionalmente commessa all’Ente stesso in diretta derivazione dai compiti di vigilanza, controllo, irrogazione delle sanzioni che ogni Ente pubblico in base alla legislazione di settore si vede assegnati”.
Ne consegue che la funzione pubblica “si distingue dal servizio pubblico per non essere rivolta a beneficio dell’utente bensì espletata in assolvimento dei compiti istituzionali di vigilanza, controllo e repressione che ciascun Ente pubblico è depositario voluntate legis”, con l’effetto che, generalmente, “accanto all’esercizio della funzione pubblica sussiste un potere di elevare contravvenzioni e di sanzionare i comportamenti devianti del privato”.
La gabella che la Provincia campana ha inteso istituire con la suddetta delibera aveva lo scopo di sopperire alla mancata devoluzione alla Provincia interessata, da parte dello Stato, dei fondi correlati al trasferimento delle funzioni statuali nella materia de qua.
Il Tribunale adito respinge però il tentativo dell’Ente locale di finanziare “motu proprio” l’attività di vigilanza in questione, dacché un siffatto prelievo non si configura quale corrispettivo di un servizio, bensì quale vero e proprio tributo, che il TAR censura per l’assenza degli occorrenti presupposti di legittimità.
La definizione e la disciplina dei tributi, infatti, è materia coperta da riserva di legge ai sensi dell’art. 23 della Costituzione (“nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”), principio questo da cui deriva il corollario secondo cui l’autonomia impositiva tributaria degli Enti locali non può spingersi fino a individuare un nuovo prelievo – consistente, nel caso di specie, nel rimborso delle attività di vigilanza e controllo sulle autoscuole e centri di revisione – la cui istituzione necessariamente richiede un intervento ad hoc del legislatore.


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