Dopo la decisione della Commissione Affari Costituzionali del Senato di interrompere l’esame del disegno di legge di conversione del decreto legge 5 novembre 2012 n. 188 “Disposizioni urgenti in materia di Province e Città Metropolitane”, come anticipato da giorni, è stato infatti depositato il 15 dicembre in Commissione Bilancio del Senato un emendamento dei relatori sen. Legnini e sen. Tancredi, al disegno di legge “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2013)” che dovrebbe passare all’esame dell’aula a partire da mercoledì 19 dicembre.

Sull’emendamento sono stati presentati 8 subemendamenti, respinti dalla Commissione, ad eccezione di quello presentato dal sen. Pichetto Fratin volto a prorogare al 31 dicembre 2013 anche il termine previsto dall’art. 2 del D. L. 95/2012 (spending review) per la riduzione del personale dell’amministrazione civile dell’interno (Prefetture) collegato al processo di riordino delle Province.

Questo il testo dell’emendamento approvato dalla Commissione Bilancio del Senato:


Al fine di consentire la riforma organica della rappresentanza locale ed al fine di garantire il conseguimento dei risparmi previsti dal decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, nonché quelli derivanti dal processo di riorganizzazione dell’Amministrazione periferica dello Stato, fino al 31 dicembre 2013 è sospesa l’applicazione delle disposizioni di cui ai commi 18 e 19 dell’articolo 23 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

All’articolo 23 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, al comma 16, sostituire le parole: “31 dicembre 2012” con le seguenti: “31 dicembre 2013”.

Nei casi in cui in una data compresa tra il 5 novembre 2012 e il 31 dicembre 2013 si verifichino la scadenza naturale del mandato degli organi delle province, oppure la scadenza dell’incarico di Commissario straordinario delle province nominato ai sensi delle vigenti disposizioni di cui al testo unico della legge sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, o in altri casi di cessazione anticipata del mandato degli organi provinciali ai sensi della legislazione vigente, è nominato un commissario straordinario, ai sensi dell’articolo 141 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 per la provvisoria gestione dell’ente fino al 31 dicembre 2013.

All’articolo 17, comma 4, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, le parole “Entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto” sono sostituite dalle seguenti: “Entro il 31 dicembre 2013”.

All’articolo 17, comma 10, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 le parole: “all’esito della procedura di riordino” sono sostituite dalle seguenti: “in attesa del riordino, in via transitoria”.

Il Presidente, la Giunta e il Consiglio della Provincia restano in carica fino alla naturale scadenza dei mandati.

Fino al 31 dicembre 2013 è sospesa l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 18 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, nonché di quelle di cui all’articolo 2, comma 2, secondo e terzo periodo, del medesimo decreto legge”.

Esaminiamo gli effetti dell’emendamento, nei singoli punti, che si avrebbero in caso di approvazione finale del testo senza ulteriori modifiche in aula.

fino al 31 dicembre 2013 è sospesa l’applicazione delle disposizioni di cui ai commi 18 e 19 dell’articolo 23 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214”.

I commi 18 e 19 di cui si sospende l’applicazione così prevedono:

18. Fatte salve le funzioni di cui al comma 14, lo Stato e le Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. In caso di mancato trasferimento delle funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012, si provvede in via sostitutiva, ai sensi dell’articolo 8 della legge 5 giugno 2003 n. 131, con legge dello Stato.

19. Lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono altresì al trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per l’esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell’ambito delle medesime risorse il necessario supporto di segreteria per l’operatività degli organi della provincia”.

L’emendamento approvato dalla Commissione non posticipa il termine già fissato – “entro il 31 dicembre 2012” – ma “sospende l’applicazione”.

Tralasciando ogni commento sulla singolare tecnica legislativa, per cui viene sospesa fino al 31 dicembre 2013 l’applicazione di una norma che imponeva un adempimento entro il 31 dicembre 2012, l’unica interpretazione possibile è quella di ritenere che fino al 31 dicembre 2013 restano in capo alle Province tutte le funzioni oggi svolte dalle stesse, senza che possa esserne disposto il trasferimento ai Comuni o alle Regioni.

All’articolo 23 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, al comma 16, sostituire le parole: “31 dicembre 2012” con le seguenti: “31 dicembre 2013“.

Il testo emendato dell’art. 23, comma 16, diventerebbe: “Il Consiglio provinciale è composto da non più di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia. Le modalità di elezione sono stabilite con legge dello Stato entro il 31 dicembre 2013 (anziché 31 dicembre 2012)”.

Viene dunque mantenuta la previsione legislativa secondo cui le Province diventerebbero enti elettivi di secondo grado nonché la previsione, per tutte le Province, senza distinzione in fasce di popolazione, di un Consiglio Provinciale composto soltanto da dieci componenti.

E’ confermato il rinvio ad una legge dello Stato per fissare le modalità di elezione di secondo grado, da emanare entro il 31 dicembre 2013.

Nei casi in cui in una data compresa tra il 5 novembre 2012 e il 31 dicembre 2013 si verifichino la scadenza naturale del mandato degli organi delle province, oppure la scadenza dell’incarico di Commissario straordinario delle province nominato ai sensi delle vigenti disposizioni di cui al testo unico della legge sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, o in altri casi di cessazione anticipata del mandato degli organi provinciali ai sensi della legislazione vigente, è nominato un commissario straordinario, ai sensi dell’articolo 141 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 per la provvisoria gestione dell’ente fino al 31 dicembre 2013”.

L’emendamento interviene su quanto già previsto dall’art. 23, comma 20, del D. L. 201/2011: “Agli organi provinciali che devono essere rinnovati entro il 31 dicembre 2012 si applica, sino al 31 marzo 2013, l’articolo 141 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, prorogando il termine dei commissariamenti al 31 dicembre 2013.

Viene altresì previsto il commissariamento per tutti i casi di scadenza degli organi o comunque di cessazione anticipata nel corso del 2013.

Si prolunga così una gestione commissariale priva di ogni supporto normativo.

L’art. 141, richiamato dalla norma, individua esclusivamente le ipotesi tassative di scioglimento anticipato dei consigli provinciali e comunali; non dispone alcunché in tema di sospensione del rinnovo elettorale; al contrario al comma 4 precisa che “Il rinnovo del consiglio nelle ipotesi di scioglimento deve coincidere con il primo turno elettorale utile previsto dalla legge”.

Si può davvero considerare compatibile con il nostro ordinamento giuridico che da tali disposizioni, derivino come effetti che:

1) Si possano sospendere le elezioni amministrative per il rinnovo di numerosi consigli provinciali pur in assenza di una nuova disciplina elettorale?

2) Si possa estendere l’applicazione della normativa straordinaria sullo scioglimento anticipato di organi democraticamente eletti e sul commissariamento di Enti costitutivi della Repubblica ad una fattispecie nuova, diversa, non patologica, introdotta con decreto legge e riferita alla scadenza naturale degli organi stessi?

Ci sono Province – come quella di Belluno – già commissariate dal 2011 che resteranno prive di organi ancora per un altro anno con il risultato di una palese disparità nella rappresentanza di alcuni territori.

I cittadini di alcune Province – a differenza delle altre – non avranno più una rappresentanza politica portatrice dei loro interessi in tutte le sedi istituzionali, ma saranno rappresentanti da un Commissario – non eletto ma nominato – che non risponde delle proprie scelte agli elettori ma al Ministro dell’Interno che l’ha nominato.

Con quale mandato un commissario potrà decidere se approvare un no ad esempio un piano urbanistico comunale?

Sulla base di quale autorità rappresentativa potrà stabilire le priorità negli investimenti ad esempio su scuole o su viabilità?

Sulle priorità nella destinazione delle risorse? Sulle scelte in merito al futuro assetto istituzionale nei tavoli di coordinamento?

All’articolo 17, comma 4, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, le parole “Entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto” sono sostituite dalle seguenti: “Entro il 31 dicembre 2013“.

Il comma 4 dell’art. 17 risulta quindi così riformulato: “Entro il 31 dicembre 2013, con atto legislativo di iniziativa governativa le province sono riordinate sulla base delle proposte regionali di cui al comma 3, con contestuale ridefinizione dell’ambito delle città metropolitane di cui all’articolo 18, conseguente alle eventuali iniziative dei comuni ai sensi dell’articolo 133, primo comma, della Costituzione nonché del comma 2 del medesimo articolo 18”.

Vengono mantenuti e riproposti i presupposti che avevano portato all’emanazione del decreto legge 188/2012, che ha disposto gli accorpamenti delle Province, non convertito in legge.

Si rimanda ancora una volta ad un “atto legislativo di iniziativa governativa”, che certamente non potrà essere un decreto legge – come invece avvenuto con il D. L. 188/2012 – per la palese mancanza dei requisiti di straordinarietà ed urgenza posto che trattasi di un provvedimento le cui emanazione è già prevista e programmata più di un anno prima.

Le parole del Presidente emerito della Corte Costituzionale, prof. Valerio Onida, già espresse con riferimento alla formulazione originaria dell’art. 17, comma 4, e ancor più valide oggi con la previsione di un anno di tempo, anziché sessanta giorni, sono inconfutabili: “Quanto alla natura dell’atto legislativo che conclude il processo di riordino, ai sensi dell’art. 17, comma 4, il riferimento ad un “atto legislativo di iniziativa governativa” fa pensare ad un disegno di legge presentato dal Governo alle Camere. Non pare invece a chi scrive che possa trattarsi di un decreto legge (che peraltro non sarebbe un atto “di iniziativa governativa”, ma un atto legislativo del Governo). E ciò sia per ragioni di coerenza sistematica, poiché le variazioni alle circoscrizioni provinciali sono disposte con “leggi della Repubblica” ai sensi dell’art. 133, primo comma della Costituzione – riserva che pare debba intendersi come riserva di legge formale – , sia perché le ragioni straordinarie di urgenza che hanno giustificato l’avvio con decreto legge del processo di riordino sarebbero assai più difficilmente invocabili per concludere il medesimo una volta che si sia giunti alla formulazione delle proposte”.

Con la proroga del termine di cui al comma 4, vengono di fatto “congelate” le ipotesi di riordino formulate dai CAL e le proposte di riordino delle Province nonché i requisiti fissati dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri del 20 luglio 2012 (350.000 abitanti e 2.500 km²) sui quali dovrebbe ancora basarsi la proposta di riordino del futuro governo, con tutte le criticità emerse dopo l’emanazione del D. L. 188/2012 ed evidentemente irrisolte.

All’articolo 17, comma 10, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 le parole: “all’esito della procedura di riordino” sono sostituite dalle seguenti: “in attesa del riordino, in via transitoria”.

Il comma 10 dell’art. 17, come riformulato dall’emendamento, prevedrebbe: “In attesa del riordino, in via transitoria, sono funzioni delle province quali enti con funzioni di area vasta, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione:

a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza;

b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale nonché costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;

c) programmazione provinciale della rete scolastica e gestione dell’edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado”.

Dalla sospensione dei termini dell’art. 23 del decreto salva Italia e dalla nuova formulazione dell’art. 17, comma 10, si conferma che le Province continuano a svolgere, per tutto il 2013, le attuali funzioni, e ciò consente la continuità dell’attività amministrative nel 2013 anche se la gran parte delle Province si troveranno in difficoltà strutturale, a seguito dei pesanti tagli operati dal Governo sui bilanci 2012 e 2013.

Il Presidente, la Giunta e il Consiglio della Provincia restano in carica fino alla naturale scadenza dei mandati”.

Questa norma conferma quanto già previsto dall’art. 23, comma 20, del D. L. 201/2011 “Gli organi provinciali che devono essere rinnovati successivamente al 31 dicembre 2012 restano in carica fino alla scadenza naturale”.

Il legislatore, ribadendo questo principio, mira a neutralizzare gli effetti dell’art. 7, comma 1, del D. L. 188/2012 “il mandato degli organi di governo delle Province nelle regioni a statuto ordinario cessa il 31 dicembre 2013. Nelle medesime Province a decorrere dal 1° gennaio 2013 la giunta è soppressa e le relative competenze sono svolte dal Presidente della Provincia, il quale può delegarle ad un numero di consiglieri provinciali non superiore a tre”.

Il decreto legge, seppure non convertito, produce effetti fino al 5 gennaio 2013 e pertanto avrebbe determinato la decadenza delle Giunte a decorrere dal 1° gennaio 2013.

Per effetto della previsione dell’art. 23, comma 15, del D. L. 201/2011 “Sono organi di governo della Provincia il Consiglio provinciale ed il Presidente della Provincia”, il 6 gennaio 2013 non si sarebbero potute ricostituire le Giunte in quanto non più previste come organi delle Province.

L’espressa previsione secondo cui “Il Presidente, la Giunta e il Consiglio della Provincia restano in carica fino alla naturale scadenza dei mandati” fa sì che le Giunte in carica alla data di entrata in vigore della legge di stabilità – si presume prima del 31 dicembre 2012 – restano tali fino alla naturale scadenza del mandato, facendo venir meno l’efficacia, seppure limitata a cinque giorni, dell’art. 7 del D. L. 188/2012 in forza del principio “Lex posterior derogat priori” “Lex posterior derogat priori””lex posterior derogat priori”.

Fino al 31 dicembre 2013 è sospesa l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 18 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135” nonché di quelle di cui all’articolo 2, comma 2, secondo e terzo periodo, del medesimo decreto legge…”.

Si tratta della previsione meno comprensibile.

La norma, se approvata, sospenderebbe fino al 31 dicembre 2013 l’applicazione delle disposizioni dell’art. 18 del D. L. 95/2012 “Istituzione delle Città metropolitane e soppressione delle province del relativo territorio

L’art. 18 prevede una serie di scadenze temporali, nel corso del 2013, in particolare per deliberare lo statuto della città metropolitana (31 ottobre 2013) da parte dell’apposita conferenza metropolitana istituita dal 15 agosto 2012.

La conferenza cessa di esistere alla data di approvazione dello statuto della città metropolitana o comunque il 1° novembre 2013 (art. 18 comma 3-quater).

Tali disposizioni non risulterebbero applicabili fino al 31 dicembre 2013.

Ci si chiede cosa accade dal 1° gennaio 2014 quando l’art. 18 diventa nuovamente applicabile.

Il comma 1 prevede infatti che “le Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria sono soppresse, con contestuale istituzione delle relative Città metropolitane, dal 1° gennaio 2014”.

Se dal 1° gennaio 2014 le disposizioni dell’art. 18 sono nuovamente applicabili, si avrebbe come effetto l’immediata soppressione delle Province e l’istituzione delle città metropolitane, in assenza di statuto e quindi di organizzazione.

…nonché di quelle di cui all’articolo 2, comma 2, secondo e terzo periodo, del medesimo decreto legge”.

Viene infine sospesa fino al 31 dicembre l’applicazione delle disposizioni sulla riduzione del personale dell’amministrazione civile dell’interno (delle Prefetture) che così viene ancora formalmente collegata al riordino delle Province.

Al fine di consentire la riforma organica della rappresentanza locale ed al fine di garantire il conseguimento dei risparmi previsti dal decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95”.

Un’ultima considerazione sulla singolare premessa all’emendamento.

La sospensione dei termini è giustificata per consentire la “riforma organica della rappresentanza locale”.

Motivazione misteriosa; forse una dichiarazione – finalmente – di buone intenzioni da tramandare al prossimo Parlamento che dovrebbe occuparsi di una “riforma organica”.

In più la sospensione si giustifica “al fine di garantire il conseguimento dei risparmi previsti” dalla spending review.

Per garantire i risparmi bisogna bloccare o posticipare i termini?

Ma senza indugiare oltre sulle parole e sulle intenzioni del legislatore, è opportuno però – in merito ai tanto declamati ipotetici risparmi di questa riforma – riportare quanto affermato dal Ragioniere Generale dello stato nella relazione tecnica all’emendamento (nota prot. n.109266 del 17 dicembre 2012): “Con riferimento all’emendamento indicato in oggetto, pervenuto allo scrivente per le vie brevi, si rinvia a valutazioni politiche l’ulteriore corso della proposta di proroga degli interventi previsti dalla norma, tenuto conto che gli effetti sui saldi derivanti dalle disposizioni originarie non sono stati quantificati in quanto gli stessi potranno essere registrati solo a consuntivo”.

Non serve aggiungere altro sui commenti di illustri opinionisti che da tempo indugiano sui mirabolanti risparmi vanificati dalla mancata conversione del D. L. 188/2012.

Sgombrato il campo dagli interventi demagogici e mal congegnati, sarà necessario, oltre che auspicabile, ripartire dalle funzioni per giungere ad una vera riforma organica della Pubblica Amministrazione.

Da tempo, da più parti, si chiede fortemente di avviare una riforma organica complessiva della Pubblica Amministrazione partendo proprio dalle funzioni.

Bisogna innanzitutto delimitare gli spazi d’azione della Pubblica Amministrazione, semplificare e disboscare tutti quegli ambiti di intervento nei quali non ha senso né utilità l’intervento pubblico come oggi esistente, che può rappresentare soltanto un appesantimento di procedure e costi senza benefici.

Quindi va individuato l’ambito territoriale ottimale e il livello di governo migliore per l’esercizio delle funzioni, individuando con chiarezza ed univocità chi fa cosa, per chiarezza, semplificazione ed individuazione certa delle responsabilità.

Un adeguato ed efficace sistema di controlli dovrà quindi garantire la correttezza della gestione.

Intanto, prima di procedere nel solco tracciato dalla successione di decreti legge, bisognerà finalmente attendere l’esito dei numerosi ricorsi presentati dalle Regioni alla Corte Costituzionale per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 23 del decreto “salva Italia” e degli art. 17 e 18 del decreto “spending review”, nonché dei ricorsi presentati da varie Province al TAR del Lazio per l’annullamento della deliberazione del Consiglio dei Ministri del 20 luglio 2012 e la collegata questione di legittimità costituzionale, con richiesta di rimessione degli atti alla Consulta, e dei ricorsi contro la mancata convocazione dei comizi elettorali nella primavera 2012, presentati dalle Province di Ancona, La Spezia, Vicenza e Como e da un gruppo di cittadini organizzato della provincia di Belluno.

Forse la negativa esperienza di questa pseudo riforma costituirà un monito per i successivi necessari interventi del legislatore.

 


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  1. E’ vero che va individuato un programma riformistico dell’architettura istituzionale per quel che riguarda l’ambito territoriale ottimale e il livello di governo migliore per l’esercizio delle funzioni e delle competenze, individuando con chiarezza ed univocità chi fa cosa (per la verità il Testo Unico degli Enti Locali, il DLgs 267/2000, è molto chiaro in tal senso, anche se in più punti e più volte disatteso da Regioni e Stato): ad esempio adottando il modello francese dove le Province (chiamate Dipartimenti) corrispondono alle Prefetture; oppure adottando il modello autonomistico della Provincia di Trento che funziona benissimo, con quel territorio ai vertici della qualità della vita in Italia e con le Regioni italiane, a questo punto, che potrebbero assumere le funzioni e le competenze della Regione Trentino Alto Adige.
    E soprattutto ci auspichiamo che, in seguito a tale riforma, le diverse identità e l’ autonomia istituzionale dei singoli territori, ottenute sino ad oggi, dopo tanti sforzi e sacrifici da quelle popolazioni, vengano mantenute, anzi rafforzate, senza mortificarne nessuna a beneficio di altri territori e comunità, come si voleva fare con la riforma di Patroni Griffi e del Governo Monti…Ad esempio Barletta ed il suo territorio hanno ottenuto la loro Provincia nel 2004 dopo 150 anni di lotta di quelle popolazioni e nessuna riforma deve cancellare con un tratto di penna quegli sforzi e quei sacrifici di tante persone, alcune oramai scomparse!

    Prof. Vincenzo Piccialli
    Trani (Bt)

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