In seguito all’intervento del collega Lo Destro a proposito del ruolo del Segretario comunale nell’ambito del DDL anticorruzione, vorrei rappresentare un punto di vista diverso rispetto alla vulgata corrente, perché i problemi sono spesso molto più complessi di come li si rappresenta nella forma stereotipata.

Il segretario resta – almeno nell’immaginario collettivo – un perno di garanzia fondamentale per l’amministrazione locale. La Corte dei Conti, con giurisprudenza tralatizia ma forse meno ponderata di quello che appare, lo qualifica enfaticamente “garante della legalità”.

Cerchiamo di vederlo – seppure sommariamente – più da vicino questo funzionario pubblico dalla natura incerta, incertissima e mai definita.


Anzi, se volessimo utilizzare il lessico che usa la giurisprudenza dovremmo parlare subito di una figura dal profilo professionale apertamente “dissociato”. In effetti, di “dissociazione” tra rapporto organico e rapporto di servizio parla esplicitamente, tra le tante, TAR Puglia, 17.10.1985, n. 385.

E’ dunque una oggettiva condizione di apolidia istituzionale che pesa maledettamente su questa figura, figlia spuria di un ordinamento che stenta a coordinare collocazione istituzionale ed attribuzioni funzionali di questa strana professione.

La riforma Bassanini del 1997 (L. 15.05.1997, n. 127) ha prefigurato, non senza contraddizioni, il segretario comunale come fiduciario del sindaco e della sua maggioranza, per questo sottoponendolo ad un insolito e costituzionalmente dubbio regime di spoil system. L’assetto vigente vuole che il capo dell’amministrazione scelga praticamente intuitu personae il segretario e che il questi resti legato al primo dalla regola ferrea: simul stabunt simul cadent.

Si tratta di connotazioni molto peculiari che certamente appaiono dissonanti con la pretesa della Corte dei conti di considerare il segretario “garante della legalità”. Di recente il procuratore della Corte dei Conti della Campania, a proposito della condizione dei segretari, non ha esitato a definirli “ostaggio dei sindaci”.

Come le due qualificazioni – “garante della legalità”, da una parte e “ostaggio dei sindaci”, dall’altra – possano ragionevolmente coesistere appare un mistero.

In realtà questa stridentissima contraddizione si alimenta di dati normativi altrettanto contraddittori. Usque tandem?

Si tratta di una condizione istituzionalmente, prima che professionalmente, insostenibile.

Possibile che dopo decenni e decenni e dopo la riforma del titolo V della Costituzione nessuno avverta la necessità di definire in maniera univoca chi è il segretario comunale, a chi appartiene e di chi è voce?

Siamo rimasti appesi alla soluzione “tampone” che nel 1969 la Corte Costituzionale ideò con la sentenza n. 52. Ma allora c’era ancora l’art. 128 della Costituzione, quello che “costringeva” l’autonomia locale “nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica”. Non c’era stata la ventata di rivendicazioni autonomistiche che si è registrata a partire dagli anni ’90 del secolo scorso e che è sfociata nella riforma della seconda parte della Costituzione.

Siamo ancora alla classica tesi di Giovenco di funzionari “dissociati” tra rapporto organico e rapporto di servizio.

Questa doppia appartenenza (o appartenenza “dissociata”, come diceva forse con involontario doppio senso il citato TAR Puglia) ha sempre alimentato tensioni molto forti tra il segretario e le autonomie locali, rispetto alle quali egli è stato sempre avvertito come un “corpo estraneo”, sia in termini giuridico- formali che sociologico-personali.

Ma se prima la PA era concepita – pur tra tante contraddizioni – come un continuum Stato, articolazioni periferiche dello Stato ed enti locali, oggi, e non da oggi, non è più così. A tacer d’altro, c’è stata proprio la riforma del titolo V della Costituzione!

Con la riforma Bassanini non solo non si è sciolta la peculiare contraddizione istituzionale che i segretari si portano addosso, come una maledizione secolare, ma è stata addirittura consacrata con atto di legge.

Per cui oggi i segretari:

– sono dipendenti dall’ex Agenzia autonoma (ora ministero dell’Interno, pastrocchio già questo) ai sensi dell’art. 97, comma 1, del TUEL;

e contemporaneamente ed ineffabilmente:

– sono dipendenti funzionalmente dal Capo dell’Amministrazione che li nomina ai sensi dell’art. 99, comma 1, dello stesso TUEL.

E’ una condizione di autentica follia istituzionale, incompatibile con l’evoluzione che ha subito la P.A. italiana. A tacer d’altro, ed il contenzioso – specie in materia previdenziale – lo dimostra, non si capisce mai bene quali regole generali valgano per i segretari, se quelle applicabili ai ministeriali o quelle proprie degli enti locali.

La spuria e peculiare collocazione del segretario crea, inoltre, tensioni non soltanto con la classe politica locale (come pacificamente è noto e si ammette come fatto quasi fisiologico) ma anche e più sottilmente con la classe burocratica dei comuni, chiamata (forse troppo frettolosamente e senza alcuna forma di previa riqualificazione professionale) alla responsabilità diretta della fase “gestionale” degli enti.

Anche sotto questo punto di vista il segretario – estraneo, di norma, sia all’organizzazione-burocratica che al tessuto sociale locale – rischia di risultare un vaso di coccio stritolabile tra parte politica (non solo di maggioranza ma anche di minoranza, che sempre più strattona per la giacca il segretario in assenza di altri organi amministrativi posti a tutela della legittimità degli atti) e parte burocratica che mal tollera di annoverare comunque nel suo contesto un soggetto che ha altra estrazione, altra formazione, diversa disciplina ed altre prospettive di carriera.

Una maledizione di carattere quasi sacrale sembra abbattersi, quindi, sui segretari chiamati a contravvenire al monito evangelico: “Nemo servus potest duobus dominis servire”.

Questa profonda contraddizione è resa giuridicamente parossistica dall’esistenza dell’art. 6, comma 1, della L. 439/1989, e del comma 6, secondo periodo, dell’art. 117 della Costituzione, che attribuiscono alle comunità locali il potere di autorganizzarsi e, in special modo, di “definire esse stesse le strutture amministrative interne di cui intendono dotarsi, per adeguarle alle loro esigenze specifiche in modo tale da consentire un’amministrazione efficace”.

In sostanza, non si comprende neppure bene – alla stregua di questi inoppugnabili riferimenti normativi – come lo Stato possa imporre ab extra agli enti locali una figura professionale specifica. Tanto più, come spesso accade, se al segretario si affidano funzioni tipicamente locali, come quelle in larga parte previste dall’art. 97 del TUEL (D.lgs. 18.08.2000, n. 267) e soprattutto quelle eventuali previste dal comma 4, lett. d).

In questo quadro il segretario appare un pesce fuor d’acqua, appunto stralunato servo di due padroni come nella celebre piece goldoniana. Solo che qui stiamo parlando di un funzionario da cui la Corte dei Conti esige – quale garante della legalità – il rigore della assoluta imparzialità, mentre la normativa vigente lo vorrebbe piuttosto come collaboratore e longa manus del Sindaco. Quindi uomo di parte più che soggetto imparziale al servizio della legalità repubblicana.

Qui l’articolo in versione integrale, completo di note

 


CONDIVIDI
Articolo precedenteIl Cnf contro il regolamento sui nuovi parametri per liquidazione spese legali
Articolo successivoBenzina, l’eterna illusione: tornano i rincari settimanali

3 COMMENTI

  1. i segretrai sono costretti a lasciare il loro posto di lavoro senza un valido motivo e sono fatti oggetto di scherno e diffamazione a mezzo stampa con evidente danno all’immagine e alla dignità professionale come risulta da blog locali e da articolo su il giornale “L’Unione Sarda” a diffusione regionale che riguarda il segretario del comune di Oristano con notizie false e diffamatorie.
    Occorre un intervento teso a tutelare la figura dei segretari dei comuni ai quali si chiede un ruolo professionale ispirato ai principi di garanzia e di imparzialità, ma si lascia che gli stessi siano oggetto di una sistema di condizionamento selvaggio attraverso lo spoil system che viene gestito dai politici locali senza alcuna criterio di trasparenza e meritocrazia.
    I segretari vengono scelti dai sindaci senza pubblico concorso, l’unico che attua in senso sostanziale l’art. 97 della Costituzione.
    Il sindaco e il presidente della provincia nominano il segretario, che dipende funzionalmente dal capo dell’amministrazione, scegliendolo tra gli iscritti all’albo “.
    Nel previgente ordinamento, invero, il Segretario comunale e provinciale era previsto come un dipendente pubblico, assunto per concorso, che prestava servizio ed esercitava le proprie funzioni presso il comune o la provincia, di cui era organo, pur essendo legato, per ciò che concerneva il rapporto di servizio, allo Stato (e precisamente al Ministero degli Interni).
    La nomina del segretario è effettuata da un organo di natura politica (Sindaco o Presidente della Provincia.
    Sull’opportunità di tale scelta è sufficiente rilevare che:
    a) sotto un primo profilo, il sistema di nomina prescelto si pone in palese contrasto con il principio, al quale peraltro si ispira il nostro sistema costituzionale, della separazione tra la politica e l’amministrazione.
    Far dipendere la nomina del segretario da un organo politico e, addirittura, far coincidere il periodo di servizio da quest’ultimo prestato con lo stesso periodo del mandato elettivo, si pone in contrasto con il detto principio, riducendo (se non annullando) l’autonomia che dovrebbe essere garantita (ove seriamente si volesse attuare il predetto principio di separazione) al segretario comunale o provinciale.
    Se scopo delle norme che regolano lo status giuridico del segretario comunale e provinciale è quello di “garantirne l’indipendenza”, non ha senso poi far dipendere la sua nomina dall’organo politico di vertice dell’Ente presso cui presterà servizio.
    Non vi è dubbio che il Segretario comunale o provinciale continua ad esercitare, oltre che poteri di mera gestione di quella che viene chiamata la “macchina comunale”, anche poteri di controllo, sia pur di stretta legittimità (soprattutto con i pareri richiesti per gli atti deliberativi, i quali solo in apparenza costituiscono esercizio di attività consultiva) e comunque di bilanciamento dei vertici degli Enti territoriali.
    Anzi, venuti meno buona parte dei controlli preventivi di legittimità da parte dei CO.RE.CO, il Segretario comunale o provinciale finisce oggi per costituire non tanto l’ultimo baluardo di legalità, ma indubbiamente una possibile remora per l’operato dei Sindaci e dei Presidenti della Provincia.
    Far dipendere da questi ultimi la nomina (e la revoca) dei segretari, costituisce, una evidente stortura.
    In un sistema di bilanciamento di poteri, non ha infatti senso far dipendere dall’organo controllato la nomina di coloro che finiscono per esercitare anche funzioni di controllo (sia pure di stretta legittimità).
    Gli effetti di tale situazione sono sotto gli occhi di tutti: da un lato, Sindaci che, senza alcun controllo se non quello blando del Consiglio comunale, adottano i più disparati atti. Dall’altro, Segretari comunali e provinciali i quali, per essere confermati nel loro incarico, si devono umiliare e sottomettere e non sempre vengono confermati, ma il più delle volte sono cacciati via come capri espiatori del cambiamento.
    Nell’attuale ordinamento costituzionale, poichè i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, non è possibile far dipendere l’esercizio delle loro funzioni dal volere o comunque dal mandato elettivo di organi politici.
    Far dipendere la nomina di un pubblico funzionario al vertice dell’apparato burocratico dell’Ente locale, che peraltro esercita funzioni delicatissime e, come appena evidenziato, anche di bilanciamento dei poteri, dagli umori e comunque dal volere un organo politico, non è sicura garanzia che il precetto costituzionale di cui all’art. 98, 1° comma, Cost. venga in effetti attuato.

  2. Dopo aver letto tutto ciò e aver visto sul campo come i sindaci manovrano i poveri segretari che appaiono come burattini, una considerazione viene spontanea, non si potrebbe tornare alla nomina dei segretari comunali da parte dei Prefetti e dare una nuova figura ai segretari che possano essere una barriera fra gli amministratori pirana che il più delle volte, essendo liberi professionisti (commercialisti, ingegneri …conflitto di interessi? discutono delle pratiche dei loro clienti con gli impiegati che se fanno il loro dovere rischiano di divenire invisi all’amministrazione e finire per diventare figure scomode) e tutta la parte operativa che in questo modo risponderebbe solo ed esclusivamente al segretario che diventerebbe una sorta di direttore generale?

  3. Segretari comunali. Un modello che tenga conto della realtà organizzativa dei comuni

    Leggi oggi sta pubblicando alcuni interventi di colleghi segretari che sembrano presagire l’avvio di un dibattito sul ruolo del segretario anche alla luce della normativa in itinere sull’anticorruzione. In specifico l’articolo del collega Rossi mette in evidenza una tematica nota che riguarda i segretari ,ossia l’assenza di garanzie e di indipendenza nello svolgimento del ruolo unitamente alla concezione ormai imperante anche a livello di giurisdizione contabile del segretario come garante del procedimento deliberativo .Il tutto aggravato da un sistema di nomina e non conferma (spoil sistem)che non conosce similitudini nella pubblica amministrazione.
    L’articolo sembra però funzionalizzato ad una tesi di fondo, ossia far uscire il segretario dal mondo delle autonomie locali e attribuirgli funzioni statali, rectius pubbliche, di garanzia escludendo qualsiasi commistione nell’amministrazione attiva dell’ente.
    “Sembra perciò naturale affidare al segretario un nuovo mandato, sganciandolo nettamente dall’opprimente sistema locale ”
    Si tratterebbe quindi di creare attorno al segretario un nuovo sistema di funzioni e mansioni sganciate da funzioni di amministrazione attiva locale in particolare quelle gestionali ,una funzione che presuppone da un lato l’appartenenza al ruolo statale ,dall’altro esclude qualsiasi vincolo di dipendenza dal Sindaco.
    Una prospettiva difficilmente realizzabile per diversi motivi .
    Uno economico in quanto ad oggi i segretari,salvo un modesto contributo statale, sono pagati dai comuni ai quali rendono le prestazioni in termini di assistenza,consulenza,gestione e coordinamento dell’ente essendo invece le funzioni propriamente “statali” ossia rese in nome e per conto dello Stato ,residuali
    L’altro soprattutto funzionale – organizzativo dovuto al fatto che i segretari svolgono prevalentemente una funzione di coordinamento,assistenza e gestione nell’ambito spesso di più comuni .E’ ormai prevalente la gestione associata del servizio di segreteria ,specialmente nei piccoli e medi comuni,che porta il segretario ad operare a vantaggio di più comuni.
    Quindi è dalla realtà organizzativa della stragrande parte dei comuni italiani che bisogna ripartire per un nuovo modello funzionale di segretario comunale che sia aderente alla necessità degli enti locali.
    E queste necessità sono diverse a seconda che si tratti di piccoli e medi comuni o di grandi comuni.
    Infatti mentre nei piccoli e medi comuni,spesso in convenzione tra loro,prevale la funzione di coordinamento ,di assistenza del segretario in altre parole una funzione propulsiva nell’ambito della gestione associata ,funzione che sarà sempre più prevalente con le gestioni associate obbligatorie dall’altro ,nei grandi comuni il segretario si configura sempre più come direttore operativo dell’ente se non come” longa manus “ del potere politico con compiti più di raccordo tra apparato politico e apparato amministrativo.
    Lo status del segretario quindi non può che tener conto delle diverse realtà organizzative e introdurre sistemi di nomina e non conferma che tengano conto del ruolo più o meno istituzionale ,più o meno politico del segretario.
    Questo significa un maggior rafforzamento del sistema di garanzia del segretario sia nella nomina che nella non conferma nell’ambito dei piccoli e medi comuni e una maggiore discrezionalità nella scelta e nella non conferma del segretario invece per i grandi comuni. Questo sistema sarebbe coerente anche con la normativa anticorruzione laddove per i piccoli e medi comuni l’indipendenza e l’autonomia del segretario potrebbe essere realizzata mediante un nuovo sistema di nomina (ad esempio ,mutuando il sistema dei revisori ,estrazione a sorte nell’ambito di una lista di segretari qualificati idonei alla sede )e mediante un sistema di non conferma non automatico ,mentre per i grandi comuni ,le funzioni di anticorruzione ,permanendo la nomina fiduciaria e il ruolo di raccordo tra potere politico e apparato amministrativo ,potrebbero essere svolte ,come tra l’altro la normativa in itinere prevede,da altri settori dell’amministrazione.
    Si tratta quindi di riorganizzare una figura che oggi è unitaria solo nel nome ma che si atteggia in maniera diversa a seconda della realtà organizzativa e soprattutto demografica dei comuni,una figura che con le gestioni associate avrà molto da dire in termini di strategie organizzative della pubblica amministrazione. Una figura che tuttavia richiede anche una legislazione che attribuisca funzioni precise ,non incompatibili tra loro,evitando di trasformarsi in una scatola vuota da riempire con qualsivoglia mansione e funzione ,con qualsiasi ruolo sia attivo che di supplenza.

    Francesco D’angelo

    Segretario comunale Valle lomellina Frascarolo Torreberetti Castellaro Semiana
    Segretario unione Lombarda Frascarolo Torreberetti Castellaro

SCRIVI UN COMMENTO

Please enter your comment!
Please enter your name here