“Al Collegio non è dato comprendere da quale fonte normativa il CNF abbia derivato la potestà, esercitata con l’atto impugnato, di creare ex novo una figura professionale precedentemente non contemplata dal vigente ordinamento – quella dell’avvocato specialista – che si aggiunge alle figure dell’avvocato iscritto all’albo e dell’avvocato abilitato al patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori”.

Così il Tar Lazio, con sentenza depositata il 9 giugno, ha posto la parola fine sulla vicenda, iniziata lo scorso 24 settembre, quando il Consiglio Nazionale Forense licenziò il regolamento sulla figura dell’avvocato specialista (in un massimo di due materie tra le undici previste) e l’apposito registro di associazioni abilitate alla gestione dei corsi per il conseguimento della specializzazione.

Un gruppo di avvocati romani propose subito ricorso al TAR Lazio, avendo come avversari, oltre al Consiglio nazionale forense – CNF, le associazioni abilitate dal regolamento al rilascio del nuovo titolo (tra le altre, l’Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani – AGI, l’Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia – AIAF, l’Unione Camere Penali Italiane – UCPI, l’Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi – UNCAT, la Societa’ Italiana Avvocati Amministrativisti – SIAA).


I ricorrenti lamentavano che il provvedimento del CNF “senza alcuna base normativa, realizza una vera e propria riforma dell’ordinamento professionale, incidente, sia pur su base volontaria, sul lavoro di ciascun professionista, con ricadute anche economiche di assoluto rilievo sul piano della concorrenza, poichè, da un lato, convoglia l’offerta al pubblico delle prestazioni professionali, dall’altro istituisce il nuovo mercato della formazione dell’avvocato specialista”.

E ancora, che a mezzo del provvedimento “il CNF, che attualmente gestisce il solo albo degli avvocati cassazionisti, si è indebitamente auto-assegnato la tenuta di undici elenchi di specialisti nelle predette materie, nonché di un registro delle associazioni, costituite tra avvocati specialisti, abilitati all’istituzione e gestione delle scuole e dei corsi di alta formazione propedeutici al conseguimento della specializzazione”.

In definitiva, “il CNF, organo giurisdizionale con limitate funzioni amministrative, è del tutto carente di potestà regolamentare nella materia de qua, attribuita con la riforma del Titolo V della Costituzione alla legislazione concorrente, spettando alla legge dello Stato, in sede di determinazione dei principi fondamentali, la individuazione delle figure professionali, con conseguente nullità e comunque annullabilità del provvedimento impugnato”.

Ciò perchè, “non sussiste una norma che attribuisce al CNF, che è organo giurisdizionale, la facoltà di regolamentare l’interesse pubblico, addotto dal regolamento, a tutelare l’affidamento della collettività e garantire la qualità delle prestazioni professionali mediante l’istituto delle specializzazioni, vieppiù senza alcun criterio e parametro predeterminato ovvero senza una effettiva e oggettiva attività istruttoria”.

In sintesi, “il regolamento, anche mediante l’introduzione di un regime transitorio arbitrario ed illogico, legittima pratiche distorsive, restrittive e discriminative della concorrenza, in violazione del principio comunitario di concorrenza, che esige una distinzione tra la regolazione autoritativa delle attività private, appannaggio di soggetti pubblici, espressivi di interessi generali, e le norme di autodisciplina degli interessi che possono essere dettate dagli stessi privati interessati”.

Il TAR Lazio ha accolto il ricorso, dando atto dell’assoluta carenza di attribuzione in capo al CNF a regolare la materia.

Questa la parte centrale della motivazione:

“(…) 4. Ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., come sostituito dall’art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, la materia delle professioni appartiene alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni.

Con legge 5 giugno 2003, n. 131, sono state dettate disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento alla predetta legge costituzionale n. 3 del 2001.

L’art. 1 della ridetta legge 131/2003, ribadito al comma 3 che nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell’àmbito dei princìpi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti, ha delegato al comma 4, il Governo ad adottare, entro tre anni dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi ricognitivi dei princìpi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, nelle materie previste dall’articolo 117, terzo comma, Cost..

La ricognizione dei princìpi fondamentali in materia di professioni è intervenuta con d. lgs. 2 febbraio 2006, n. 30.

In tale ambito, chiarito dall’art. 3, titolato “Tutela della concorrenza e del mercato”, che l’esercizio della professione si svolge nel rispetto della disciplina statale della tutela della concorrenza, ivi compresa quella delle deroghe consentite dal diritto comunitario a tutela di interessi pubblici costituzionalmente garantiti o per ragioni imperative di interesse generale, della riserva di attività professionale, delle tariffe e dei corrispettivi professionali, nonché della pubblicità professionale (comma 1), recita l’art. 4, comma 2, che “La legge statale definisce i requisiti tecnico-professionali e i titoli professionali necessari per l’esercizio delle attività professionali che richiedono una specifica preparazione a garanzia di interessi pubblici generali la cui tutela compete allo Stato”.

Resta pertanto affermato che, anche in relazione alla tutela della concorrenza, è la legge statale a dover individuare i requisiti tecnico-professionali ed i titoli professionali necessari per l’esercizio delle attività che richiedono una specifica preparazione a garanzia di interessi pubblici generali.

In particolare, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale, principio fondamentale in materia di professioni è la riserva a favore dello Stato per l’individuazione di nuove figure professionali e la disciplina dei relativi profili e titoli abilitanti, nonché della istituzione di registri professionali e la previsione delle condizioni per l’iscrizione ad essi” (da ultimo, Corte Cost., 15 aprile 2010, n. 132).

(…) al Collegio non è dato comprendere da quale fonte normativa il CNF abbia derivato la potestà, esercitata con l’atto impugnato, di creare ex novo una figura professionale precedentemente non contemplata dal vigente ordinamento – quella dell’avvocato specialista – che si aggiunge alle figure dell’avvocato iscritto all’albo e dell’avvocato abilitato al patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori.

(…) come ripetutamente chiarito dalla Corte Costituzionale, la stessa istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per l’iscrizione ad esso, prescindendosi dalla circostanza che tale iscrizione si caratterizzi o meno per essere necessaria ai fini dello svolgimento della attività cui l’elenco fa riferimento, hanno, già di per sé, “una funzione individuatrice della professione” (sentenze n. 57 del 2007; n. 355 del 2005; n. 300 del 2007).

(…) per l’effetto, accertata la assoluta carenza di attribuzione in capo al CNF della regolamentazione assunta con il gravato provvedimento, lo stesso deve essere dichiarato nullo ai sensi dell’art. 21- septies, l. 7 agosto 1990, n. 241, categoria di invalidità dell’atto amministrativo per la quale l’art. 31, comma 4 del codice della giustizia amministrativa facoltizza il Collegio al rilievo d’ufficio” (presidente Giorgio Giovannini, estensore Anna Bottiglieri).

Qui il testo integrale della sentenza


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