Province, una riforma sbagliata nelle premesse

La premessa sbagliata che porta ad un risultato caotico. Il difetto principale del disegno di riforma delle province sta soprattutto nell’analisi alla base dell’iniziativa, tradotta attualmente nel disegno di legge presentato dal Ministro per gli affari regionali, Graziano Delrio.

Per verificare l’erroneità della premessa, occorre riferirsi al consigliere giuridico del Ministro, il professore Francesco Pizzetti ed alle dichiarazioni rilasciate in merito alla questione delle province, reperibili su “Lo Spiffero”, nell’articolo “Saitta: “Siamo tutti provinciali” in http://www.lospiffero.com/buco-della-serratura/saitta-siamo-tutti-provinciali-13238.html.

Il ragionamento viziato è condensato in queste dichiarazioni: “Per Pizzetti nasce tutto dalla modifica del titolo V della Costituzione e il trasferimento in capo alle Regioni di enormi poteri e deleghe: «Questo ha compresso il ruolo delle Province, rimasto schiacciato tra regioni e comuni. L’abolizione è un provvedimento che avremmo dovuto adottare 40 anni fa. Siamo in ritardo e di ritardi si muore. Non ci si può attaccare alla difesa di una classe politica»”.

Scomponiamole nelle loro due parti. La prima contiene l’affermazione secondo la quale la riforma del Titolo V della Costituzione ha trasferito alle regioni moltissimi poteri, finendo, così, per schiacciare il ruolo delle province, tra il martello regionale e l’incudine dei comuni.

E’ una valutazione legittima, ma smentita radicalmente dai fatti. Per due ragioni. In primo luogo, la riforma del Titolo V della Costituzione ha rafforzato, in capo alle regioni, la potestà legislativa. Questo è andato a scapito dello Stato (e della tenuta dell’ordinamento: le questioni di legittimità costituzionale per violazione delle potestà normative tra Stato e regioni sono esplose), non certo degli enti territoriali, per nulla intaccati da questa circostanza.

In secondo luogo, proprio la riforma del Titolo V, novellando l’articolo 118, quello che si occupa delle funzioni amministrative, cioè l’esercizio tipico delle competenze degli enti territoriali, ha costituzionalizzato il principio della sussidiarietà verticale, già presente fin dalla legge 142/1990 e disciplinato dalla legge 59/1997, stabilendo che esse dovessero essere allocate presso l’ente più prossimo ai cittadini (il comune), salvo che i principi di adeguatezza e differenziazione non consigliassero di attribuirle, in ordine crescente, a province, città metropolitane o regioni, per assicurarne un esercizio unitario.

Dunque, le regioni non schiacciano affatto le funzioni delle province. Anzi, sono tenute, con proprie leggi, ad allocare verso l’ente intermedio esattamente quelle funzioni che si rivelino inadeguate alla dimensione comunale, perché troppo grandi per le mura municipali, o troppo legate al singolo territorio per essere concentrate in un ente, la regione, che non dovrebbe per sua natura curarsi della gestione amministrativa, ma solo della programmazione e della legislazione.

Per altro, il Pizzetti omette di ricordare che l’intero processo di riforme di fine anni ’90 è risultato come la combinazione di più interventi normativi. Si era negli anni del tentativo di riformare la Costituzione mediante la Bicamerale, poi naufragata. Alcuni elementi di quella riforma mai venuta alla luce nella sua complessità, vennero tradotti nella legge costituzionale 3/2001, contenente la riforma del Titolo V. Altri, vennero “anticipati” dalle leggi-Bassanini, tra cui la già ricordata legge 59/1997, da cui scaturì il d.lgs 112/1998.

Il consulente giuridico del Ministro degli affari regionali dovrebbe sapere molto bene che proprio quel d.lgs 112/1998 e le conseguenti leggi regionali di attuzioni potenziarono di gran lunga le funzioni e le competenze amministrative delle province, sull’onda lunga delle altre due fondamentali assegnazioni di competenze in tema di programmazione ed edilizia scolastica (legge 23/1996) e mercato del lavoro (d.lgs 469/1997).

Pertanto, nel 2001, anno di entrata in vigore della riforma del Titolo V della Costituzione, le province erano già di fatto destinatarie di una serie molto ampia di funzioni amministrative, reperibili facilmente dando una rispolverata al d.lgs 112/1998, oltre a quelle elencate dall’articolo 19 del d.lgs 267/2000.

Non pare possibile in alcun modo, solo guardando quell’elenco, considerare condivisibile la conclusione secondo la quale la riforma del Titolo V avrebbe schiacciato le province. E’ avvenuto, invece, l’esatto contrario!

Il tutto, corredato di immani trasferimenti di personale statale e regionale, di risorse, da modifiche profonde all’ordinamento della finanza locale, dall’allocazione di risorse dei fondi sociali europei, interventi sul disastrato patrimonio delle scuole, sulla formazione del personale, sui profondi interventi di riorganizzazione delle province, cagionati esattamente dall’evento dell’epocale potenziamento delle loro competenze.

La seconda parte del ragionamento del Pizzetti, di connotazione più politica che tecnica, è che saremmo in ritardo nell’abolizione delle province.

Può darsi. Di fatto, però, se 40 anni fa si fossero ascoltate le voci di chi, come Ugo La Malfa, avvertiva l’opportunità di cancellare le province in uno con la creazione delle regioni, si sarebbe compiuta una scelta chiara: le allora più ristrette funzioni provinciali sarebbero state assorbite dalle regioni.

Se proprio si ritiene necessario abolire le province, e in effetti nulla può vietare ad uno Stato di modificare l’assetto ordinamentale, la scelta più corretta sarebbe quella di allocare le funzioni delle province alle regioni, con la sola eccezione delle pochissime competenze attinenti ai servizi sociali, attribuibili a comuni o Usl.

In questo modo, si risponderebbe alle logiche di razionalizzazione ed economie di scala, per altro permettendo comunque alle regioni di immaginare sistemi di riorganizzazione tali da garantire un governo unico, ma presìdi territoriali di area vasta non regionale.

Il disegno di legge, invece, non va in questa direzione. Non contiene la più logica delle operazioni di semplificazione passare le funzioni di 107 enti a 20 altri enti. Al contrario, le disaggrega, attribuendole in modo scomposto e disordinato tra 8100 comuni, 370 unioni di comuni, 10 città metropolitane e per parte residua, 20 regioni. Senza rispettare alcuna logica di economia di scala o di razionalità amministrativa. Basti pensare al paradosso della volontà di attribuire ai comuni le funzioni in tema di edilizia scolastica, ma di lasciare alle province (in attesa della loro abolizione) le funzioni in tema di programmazione didattica e del dimensionamento. Come è possibile programmare l’avvio di nuovi indirizzi, senza poter disporre direttamente della possibilità di svolgere interventi edilizi sul patrimonio? Un ossimoro. Uno dei tanti elementi caotici del ddl Delrio.

Il quale disegno di legge, è giusto ricordarlo, non prevede da nessuna parte tabelle che riportano la valutazione dei risparmi finanziari che la manovra potrebbe comportare. In proposito, la tesi del consigliere giuridico del Ministro è la seguente: “risparmi deriveranno dal miglior funzionamento degli enti territoriali, che usufruiscono nel livello di area vasta di un coordinamento che razionalizzi le spese e le risorse» è la tesi di Pizzetti per il quale è fondamentale che venga istituito un ente di secondo livello, perché «semplificare i modelli della classe eletta non diminuisce la democrazia, ma anzi aumenta l’efficienza. Il nuovo ente dovrà organizzare le risorse rendendole più produttive»”.

Insomma, mentre si elimina l’ente di area vasta già esistente, si ventila la creazione di un altro ente di area vasta che, perse la gran parte delle funzioni già spettanti alle province, dovrebbe fungere da coordinamento per razionalizzare spese e risorse. Esattamente ciò che le province sono da sempre chiamate a fare, come prevede l’articolo 19 del d.lgs 267/2000.

Risulta chiaro che un conto è coordinare sulla base di un modello di autonomia delle province; altro è considerare le province una sorta di “agenzia consortile dei comuni”. Ciò che oggi viene deciso al livello di coordinamento, con già complicate relazioni tra una provincia e 80 comuni (media del rapporto comuni/province), dovrebbe essere coordinato in assemblee in cui partecipano gli 80 comuni. Con incremento esponenziale di negoziazioni defatiganti. Per altro, il tutto viziato dalla posizione predominante dei sindaci dei comuni di maggiori dimensioni, che grazie al voto “ponderato” conterebbero molto di più degli altri sindaci, svuotando così completamente il valore di un ente di area vasta, che considera unitariamente un territorio, senza la taratura della dimensione del singolo ente: per costruire un ponte per un asse viario, non si valuta se esso congiunga due grandi comuni o due piccoli centri, ma se sia opportuno ai fini dell’asse.

L’asserzione secondo la quale il nuovo ente, di fatto un consorzio intercomunale, dovrebbe organizzare risorse rendendole più produttive è affascinante, ma ovviamente apodittica.

Il dato reale è la disgregazione delle funzioni, delle risorse e delle competenze, senza alcuna chiarezza del modello differente che si vorrebbe costruire. E senza nemmeno un diritto transitorio: laddove si riformasse la Costituzione e si cancellassero, dunque, dall’oggi al domani le province, anche le residue funzioni degli inutili enti consortili sopravvissuti al caos della riforma come verrebbero gestite, da chi, in che tempi?

Il ddl Delrio non risponde a nessuna di queste domande e rinvia a tempi migliori la definizione dei problemi patrimoniali, finanziari e contabili, giungendo anche alla curiosa decisione di lasciare gli introiti dell’imposizione fiscale alle province riformate, che dovrebbero, poi, girarle a comuni, unioni di comuni e forse anche regioni, per garantire loro i finanziamenti per svolgerle.

In effetti, il primo elemento di caos non sarà tanto il disordine nella riallocazione delle funzioni e competenze, affastellate dal ddl senza logica tra un ente e l’altro, ma proprio la ripartizione delle risorse. Torniamo all’edilizia scolastica. Manutenere una scuola costa, eccome, ed incide sul patto di stabilità, eccome. Chiaro che i comuni, destinatari della funzione di edilizia scolastica, vorranno, quale prima condizione, avere trasferite le somme necessarie per fare fronte al nuovo compito, altrimenti nemmeno si interesserebbero del problema. Ma, i bilanci delle province non suddividono i capitoli degli interventi per scuola, né le entrate sono caratterizzate da specifica destinazione. Nell’assemblea “consortile” partirebbe una defatigante battaglia tra i 10-15 comuni sedi di istituti scolastici superiori, per accaparrarsi le necessarie entrate, con i comuni più grandi a fare la parte del leone.

E’ questo quello che si vuole? E’ questo il coordinamento? E’ questa la maggiore efficienza e il migliore utilizzo delle risorse?

Lo sapremo presto, perché come appunto dimostrato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, che ha causato in 10 anni un aumento della spesa delle regioni di oltre il 45%, il legislatore italiano non sa resistere alla tentazione di produrre caos, pur di tradurre in legge teorie dottrinali e di ottenere facile consenso con manovre demagogiche.