L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, una storia vecchia ma attuale

Facendo un giretto sulle riviste di giurisprudenza amministrativa, ci si imbatte negli ultimi fuochi delle pronunzie sul pubblico impiego.

Tra queste, ardono costantemente le massime in tema di recupero di somme erogate ai pubblici dipendenti, in misura maggiore rispetto a quanto dovuto.

Nessun dubbio ha la giurisprudenza che, in questi casi, bisogna recuperare. Eppure quanto leggiamo oggi non è affatto scontato, anzi secondo me è un risultato sorprendente.

Non tanto tempo fa, e precisamente nel 1992, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato stabilì che il recupero di emolumenti non dovuti, e percepiti dal destinatario in buona fede, non era affatto vincolato, ma doveva comportare una valutazione discrezionale tra l’interesse pubblico al recupero, e quelli dell’impiegato, in relazione alle sue esigenze ed all’impiego (decisione n. 20).

Il fondamento del principio era che il recupero implicava l’annullamento in autotutela dell’atto con cui erano state liquidate e pagate le somme, e pertanto l’esercizio di tale potestà era condizionato – come in tutti i casi di autotutela – dalla comparazione degli interessi privati e pubblici coinvolti.

Il fatto curioso è che, nonostante l’autorità della fonte da cui proveniva l’affermazione, nella giurisprudenza successiva ci fu una sorta di ammutinamento progressivo: la decisione dell’Adunanza fu sempre più ignorata, e le Sezioni semplici cominciarono a decidere le controversie in modo opposto: il recupero era dovuto, perché rimediava ad un indebito ex art. 2033 cod. civ.

Le prime “ribellioni” si notano già nel 1996, cioè appena quattro anni dopo la pronunzia dell’Adunanza (ad esempio, VI sezione, n. 925/1996), e poi la valanga si è accresciuta rotolando.

Addirittura, la decisione della IV sezione n. 7221 del 2005, nel raccontare l’evoluzione della giurisprudenza, la descrive come una progressiva acquisizione del principio delle doverosità, ignorando del tutto la pronunzia dell’Adunanza.

Eppure lo scopo dell’Adunanza plenaria è di uniformare le applicazioni da parte delle Sezioni semplici.

L’aspetto singolare della vicenda è che le Sezioni semplici non hanno criticato apertamente l’Adunanza (come avvenne in tempi più vicini a noi, ad esempio, sulla problematica della pregiudiziale amministrativa), ma l’hanno semplicemente ignorata.

Secondo me, la spiegazione principale di quella silenziosa ribellione è che l’opinione dell’Adunanza plenaria non corrispondeva a quella maggiormente diffusa tra i magistrati: da ciò possiamo trarre l’insegnamento che l’autorevolezza di tale consesso non si fonda tanto sul potere formale attribuito dall’ordinamento, quanto sul consenso implicito che le sue pronunzie hanno nella comunità dei magistrati amministrativi.

La storia è vecchia, ma l’insegnamento è sempre attuale.