Con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Legge Costituzionale 20 aprile 2012 n. 1, il principio del pareggio di bilancio entra nella nostra Costituzione.

Il provvedimento entrerà formalmente in vigore il prossimo 8 maggio anche se, come previsto dall’art. 6, le disposizioni della legge costituzionale si applicheranno a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014.

Visto che in seconda lettura sia alla Camera dei Deputati sia al Senato della Repubblica è stata raggiunta la maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti, non si dovrà ricorrere al referendum confermativo.

La riforma costituzionale dà così attuazione a uno degli impegni assunti prima dal precedente governo di Silvio Berlusconi e poi confermato dall’esecutivo di Mario Monti per rassicurare i mercati sulla sostenibilità del debito pubblico italiano.

Tale modifica prende spunto dalla necessità di rafforzare l’impegno italiano a risanare le finanze pubbliche, in attuazione dei vincoli posti dal “Patto Europlus” nel marzo 2011 e nel “Six Pack” nell’ottobre 2011 dal Consiglio ECOFIN (successivamente ribaditi nel “Fiscal Compact” nel gennaio 2012).

Stupisce il silenzio che ha accompagnato questo processo di modifica costituzionale in corso ormai da mesi, mentre in altri paesi europei su questi temi e sul connesso Fiscal Compact si stanno sviluppando discussioni e confronti assai vasti.

Stupisce come in un Paese come il nostro in cui su questioni di scarsa rilevanza si fanno spesso campagne di stampa ampiamente sopra le righe, su un tema di così rilevante portata, che tocca un cardine della Costituzione e la strumentazione della politica economica presente e futura, il silenzio è totale.

Ma c’è consapevolezza di ciò che è stato approvato? È ammissibile che ciò sia avvenuto su un tema così importante?

Il Prof. Valerio Onida, Presidente emerito della Corte Costituzionale, ancora nel 1969, scriveva che il pareggio del bilancio deve essere un obiettivo politico e non un obbligo giuridico.

Con un’analisi che risulta ad oggi attualissima, il prof. Onida sosteneva già allora come il pedissequo perseguimento del principio del pareggio non soltanto non potesse assicurare il contenimento della spesa pubblica bensì – a fronte di circostanze cicliche o congiunturali – potesse addirittura ostacolare il puntuale ricorso agli strumenti finanziari ritenuti invece migliori, in rapporto alla concreta situazione di fatto.

E, con riferimento alla situazione italiana, si chiedeva se si potesse ritenere che dal circuito di responsabilità concorrente e condivisa – in materia di equilibrio di bilancio – fra Corte dei conti, Corte costituzionale e Corte di giustizia europea non possa conseguire una sensibile contrazione dello Stato sociale – sistema la cui costruzione, storicamente, è stata proprio la Consulta a favorire – a causa della sopravvenuta esigenza di ridimensionare la portata della pronunce (di spesa) già funzionali ad attivare i diritti costituzionali, alla luce del principio di eguaglianza sostanziale.

Come non tenere conto nel dibattito dell’appello sottoscritto da ben cinque premi Nobel per l’economia ed altri illustri economisti al Presidente Obama in cui si chiede che: “venga respinta qualunque proposta volta ad emendare la Costituzione degli Stati Uniti inserendo un vincolo in materia di pareggio del bilancio.
Vero è che il Paese è alle prese con gravi problemi sul fronte dei conti pubblici, problemi che vanno affrontati con misure che comincino a dispiegare i loro effetti una volta che l’economia sia forte abbastanza da poterle assorbire, ma inserire nella Costituzione il vincolo di pareggio del bilancio rappresenterebbe una scelta politica estremamente improvvida. 
Aggiungere ulteriori restrizioni, cosa che avverrebbe nel caso fosse approvato un emendamento sul pareggio del bilancio, quale un tetto rigido della spesa pubblica, non farebbe che peggiorare le cose.
Nei momenti di difficoltà economica diminuisce il gettito fiscale e aumentano alcune spese tra cui i sussidi di disoccupazione. Questi ammortizzatori sociali fanno aumentare il deficit, ma limitano la contrazione del reddito disponibile e del potere di acquisto.
Chiudere ogni anno il bilancio in pareggio aggraverebbe le eventuali recessioni. Nell’attuale fase dell’economia è pericoloso tentare di riportare il bilancio in pareggio troppo rapidamente. I grossi tagli di spesa e/o gli incrementi della pressione fiscale necessari per raggiungere questo scopo, danneggerebbero una ripresa già di per sé debole”.

La riforma costituzionale ha, tra l’altro, così riformulato l’art. 81 della Costituzione:

Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.

Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale”.

Il ricorso all’indebitamento è quindi consentito soltanto “al verificarsi di eventi eccezionali” che al successivo art. 5, comma 1, lett. d) della legge costituzionale vengono qualificati come: “gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali” e soltanto previa autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta.

Il portato normativo di questa disposizione pare introdurre, quindi, un divieto di indebitamento – salvi i casi, alle condizioni e con le procedure aggravate previste dal testo della legge di riforma – misura ben più pervasiva dell’obbligo di garantire l’“equilibrio tra le entrate e le spese” del bilancio dello Stato con cui si apre invece il primo comma del nuovo art. 81.

L’ultimo comma della nuova disposizione rimette, comunque, ad una futura legge costituzionale la definizione della normativa di principio nel cui contesto una successiva legge, approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, dovrà provvedere a dare attuazione alla riforma.

Se da un lato l’espressione “equilibrio tra le entrate e le spese” di cui al primo comma dell’art. 81, sembra lasciare un margine alla discrezionalità delle politiche economiche a seconda della congiuntura, dall’altro maggiori problemi interpretativi porrà, invece, nella prassi applicativa la formula “ricorso all’indebitamento” di cui al secondo comma.

E’ un riferimento specifico ai saldi di bilancio?
Può essere considerato un sinonimo di deficit ai sensi dei trattati europei e del Patto di stabilità e crescita?
Dobbiamo ritenere che, a regime, la Costituzione italiana vieti il ricorso a soglie anche minime di deficit pubblico se non ai limitati fini e con le procedure di cui al nuovo secondo comma dell’art. 81?

Il necessario ricorso alla maggioranza assoluta per assumere le decisioni sottrae la disponibilità di questo fondamentale strumento di politica economica a qualunque maggioranza politica, a qualunque governo – salvi i benefici di un occasionale sistema elettorale ad ampio effetto maggioritario – implicando il necessario coinvolgimento di parte delle opposizioni anche solo per sfruttare gli effetti di una congiuntura economica particolarmente favorevole.

Abbiamo già avuto modo di soffermarci sugli effetti che la riforma produrrà sull’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali e ci permettiamo di rinviare alla nostra precedente analisi sull’argomento, sempre su questa rivista.

Come ha rilevato il costituzionalista Francesco Bilancia, a fronte di una disciplina di bilancio che, nel testo originario della Costituzione e a prescindere dagli errori e dalla scarsa attenzione all’equilibrio dei saldi imputabili nel tempo al sistema politico, non comprometteva la scelta per un determinato modello sociale, l’attuale testo costituzionale determinerà radicali mutamenti nella forma di Stato, per i significativi riflessi che la scelta di costituzionalizzazione della opzione di politica economica implicata dalle formule normative richiamate determinerà sul sistema delle autonomie regionali e locali e sulla garanzia dei diritti fondamentali in effettiva condizione di eguaglianza.

La gestione della crisi finanziaria mondiale e di sostenibilità del debito pubblico italiano, pur in fase di superamento grazie a politiche di bilancio finalmente rigorose e attente, viene pertanto assunta quale strumentale occasione per modificare a regime la forma di Stato ponendo le premesse giuridiche per il superamento, di fatto, dell’impianto sociale dell’economia di mercato.

Entro il 28 febbraio 2013 dovrà dunque essere approvata, a maggioranza assoluta delle due Camere, la “legge di bilancio” che dovrà disciplinare:

– le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica;
– l’accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all’andamento del ciclo economico, all’inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali;
– il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione;
– la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell’articolo 81, secondo comma, della Costituzione, al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all’indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui al punto precedente sulla base di un piano di rientro;
– l’introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica;
– l’istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio;
– le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali, anche in deroga all’articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali;
– il contenuto della legge di bilancio dello Stato;
– la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione;
– le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

La normativa vigente oggi individua nella cosiddetta “legge di stabilità”, insieme alla legge di bilancio, la manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento e lo strumento principale di attuazione degli obiettivi programmatici definiti con la Decisione di finanza pubblica.

Essa sostituisce la legge finanziaria e rispetto a quest’ultima prevede novità sia in ordine ai tempi di presentazione sia in merito ai contenuti.

Il disegno di legge di stabilità viene presentato in Parlamento entro il 15 ottobre (in passato era il 30 settembre), un mese dopo la data di presentazione della Decisione di finanza pubblica.

La Legge di stabilità deve oggi contenere: il livello massimo del saldo netto da finanziarie e del ricorso al mercato; la variazione delle aliquote delle imposte; l’importo dei fondi speciali; l’importo complessivo destinato al rinnovo dei contratti pubblici; le norme eventuali necessarie all’attuazione del Patto di stabilità interno e alla realizzazione del Patto di convergenza; le misure correttive delle leggi che comportano oneri superiori a quelli previsti; altre regolazioni meramente quantitative.

La previsione della nuova “legge di bilancio” da parte della Legge Costituzionale 1/2012 modificherà certamente l’impianto normativo attuale.

Nulla è previsto in caso di mancata approvazione della legge di bilancio entro il 28 febbraio 2013.

Se la Legge di bilancio non viene approvata entro il termine o non si raggiunge la maggioranza qualificata cosa accade?

Trattandosi di Legge Costituzionale ogni modifica dei termini dovrà seguire il procedimento di cui all’art. 138 e non è possibile con legge ordinaria derogare neanche al termine di approvazione né ovviamente ai contenuti della legge di bilancio o alle modalità di approvazione della stessa.

Soccorre in qualche modo l’art. 6 della Legge Costituzionale 1/2012 che precisa che “Le disposizioni di cui alla presente legge costituzionale si applicano a decorrere dall’ dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014”.

Si potrebbe dunque ritenere che per l’anno 2013 varrebbe ancora la disciplina attuale con l’approvazione della legge di stabilità entro il 2012.

Resta la domanda: a partire dal 2013, senza la legge di bilancio approvata nei termini imposti con legge costituzionale, cosa accade?

Tale norma fondamentale andrebbe approvata con una scadenza prossima alla fine della legislatura, con tutte le connesse conseguenze.

E’ affidata a tale legge di bilancio “rafforzata” ad esempio “la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione”.

Senza la legge di bilancio sarebbe preclusa ogni possibilità per Regioni ed Enti Locali di finanziare spese di investimento se non con risorse proprie!

Allora bisogna tornare alla domanda iniziale: c’è consapevolezza di ciò che è stato approvato?

Francamente credo di no.

Si profila un rischio altissimo di contenzioso costituzionale, di conflitti dinnanzi alla Corte Costituzionale, di ingessamento di ogni possibile iniziativa legislativa che risulta condizionata dalla previsione costituzionale, così come modificata, ed agli stringenti limiti e condizioni che saranno posti dalla “legge di bilancio”, rafforzata non derogabile se non da legge approvata con maggioranza qualificata, con tutte le difficoltà politiche che questo comporta.

Una svolta di questo tipo – consapevole o no da parte dei nostri Parlamentari – avrebbe richiesto un dibattito aperto, che purtroppo è mancato.

E’ mancato nei partiti, troppo impegnati ad occuparsi di sé stessi e della loro sopravvivenza; è mancato sulla stampa, in gran parte presa a cavalcare l’onda emotiva della demagogia e dell’antipolitica.

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Carlo Rapicavoli
Vivo e lavoro a Treviso dal 1996, quando avevo 29 anni, una città che mi ha accolto benissimo immediatamente e dove ho avuto l’occasione ed ho ancora oggi l’opportunità di maturare un’esperienza di vita e professionale straordinaria come dirigente del Settore Ambiente e poi anche come Direttore Generale della Provincia . Sono nato e provengo da Nicolosi, sulle pendici dell’Etna, cui resto profondamente legato. Sono avvocato; giornalista pubblicista da oltre 20 anni, con un lungo periodo alle spalle da “operaio” dell’informazione, come corrispondente del maggiore quotidiano siciliano ad occuparmi di cronaca sul campo.  Sono stato presidente per tanti anni di una cooperativa giovanile che operava nel settore del turismo sull’Etna, ma ho fatto, con passione, il barista e il cuoco,  il radioamatore e l’autista di ambulanza, mi sono occupato di volontariato e di associazionismo, e tanto altro. Mi piace scrivere; sono appassionato di lettura, musica, teatro e cinema. Prima o poi, ma non ho fretta, sarò chiamato a decidere “cosa farò da grande”.

3 COMMENTI

  1. Grazie per il pezzo davvero illuminante. è angosciante come tutti siano attualmente presi da tutt’altri argomenti… ma secondo voi è possibile riuscire ad aumentare l’attenzione verso questi temi? sono totalmente ignorante in materia, ma è possibile indire referendum per abrogare o modificare articoli della costituzione? (anche se mi pare dura anche solo riuscire a raccogliere le firme)

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