Tasse universitarie troppo alte, il Tar condanna l’ateneo di Pavia. La sentenza

    N. 01073/2013 REG.PROV.COLL.

    N. 00762/2011 REG.RIC.

     

    REPUBBLICA ITALIANA

    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

    (Sezione Terza)

    ha pronunciato la presente

    SENTENZA

    sul ricorso numero di registro generale 762 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
    Associazione Studentesca Coordinamento Per il Diritto Allo Studio, Associazione Dottorandi Pavesi, Bernardo Caldarola, Luca Zecchin, Marta Mangiarotti, Elena Botteon, Michele Orezzi, Paolo Rizzi, Matteo Gatelli, Lorenzo Bina, Guido Tana, Marta Elisa Varnier, Serena Manserra, Francesco Scio, Anna Dichiarante, Francesco Ringressi, Giulia Guazzi, Alessia Borgarelli, Fuasto Minonne, Giuseppe Bufalino, Alessandro Fiamberti, Paolo Rainieri, Claudia Massarotti, Rocco Tiberti, Alice Brambilla, Gloria Della Noce, Emanuele Raviolo, Laura Boeri, Cecilia Canzonieri, Claudia Cagioni, Simone Sturniolo, Cosimo Lacava, Marcello Simonetta, rappresentati e difesi dall’avv. Massimo Ticozzi, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar in Milano via Corridoni, 39;

    contro

    Universita’ degli Studi di Pavia, rappresentato e difeso dall’avv. Ambrogio Robecchi Majnardi, con domicilio eletto presso il suo studio in Pavia, corso Mazzini 9;

    per l’annullamento

    del verbale dell’adunanza del consiglio di Amministrazione dell’Università degli studi di Pavia n. 15/2010 del 21 dicembre 2010 avente ad oggetto l’approvazione del bilancio di previsione per l’esercizio 2011 della medesima Università; della deliberazione in data 21 dicembre 2010; del bilancio di previsione per l’esercizio 2011 approvato dall’Università degli Studi di Pavia con deliberazione di Consiglio di Amministrazione in data 21 dicembre 2010; del verbale dell’Adunanza del Consiglio di Amministrazione dell’Università degli Studi di Pavia n. 2/2010 del 2 febbraio2010; della deliberazione in data 2 febbraio 2010 contenuta nel medesimo verbale n. 2/2010, nonchè di tutti gli atti connessi;

    e per l’annullamento, con motivi aggiunti, altresì:

    – del verbale dell’adunanza del consiglio di Amministrazione dell’università degli Studi di Pavia n. 6/2012 del 29 maggio 2012, nella parte avente ad oggetto l’approvazione del conto consuntivo per l’esercizio finanziario 2011 della medesima Università, nonché nella parte avente per oggetto “disposizioni in materia di contribuzione universitaria”;

    – della deliberazione m data 29 maggio 2012, contenuta nel medesimo verbale n. 6/2012, di approvazione del conto consuntivo per l’esercizio finanziario 2011 dell’Università degli studi di Pavia;

    -della deliberazione in data 29 maggio 2012, contenuta nel medesimo verbale n. 6/2012, di approvazione di nuove “disposizioni in materia di contribuzione universitaria”;

    -del conto consuntivo per l’esercizio finanziario 2011 approvato dall’Università degli Studi di Pavia con deliberazione del Consiglio di Amministrazione in data 29 maggio 2012;

    -delle nuove “disposizioni in materia di contribuzione universitaria” approvate dall’Università degli Studi di Pavia con deliberazione del Consiglio di Amministrazione in data 29 maggio 2012;

    – nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e connesso anche non noto ai ricorrenti, ed, in particolare, della Relazione al conto consuntivo dell’esercizio finanziario 2011, allegata al conto consuntivo per il medesimo esercizio finanziario e, dunque, unitamente ad esso approvata durante la seduta del Consiglio di Amministrazione dell’Università degli Studi di Pavia dei 29 maggio 2012;

    e per la declaratoria

    del diritto degli studenti iscritti all’Università di Pavia, ivi compresi gli studenti post lauream iscritti ai corsi di dottorato di ricerca alla restituzione delle somme indebitamente percepite dalla suddetta

    Università, a titolo di contribuzione studentesca per l’esercizio finanziario 2011, nella misura eccedente il 20% dell’ importo del Fondo di Finanziamento Ordinario dello Stato, nell’eventualità in cui dette somme dovessero essere dagli iscritti stessi anticipate;

    nonché per la declaratoria

    del diritto degli studenti iscritti all’Università di Pavia, ivi compresi gli studenti post lauream iscritti ai corsi di dottorato di ricerca alla restituzione della somma pari ad Euro 125,00, dovuta come quota fissa dagli studenti di ogni ordine e grado, con la sola esclusione degli studenti beneficiari o idonei al conseguimento delle borse di studio regionali erogate dall’Edisu;

    nonché per la condanna

    dell’Università degli Studi di Pavia al risarcimento, in favore dei ricorrenti, dei danni dagli stessi patiti e patiendi per effetto dei provvedimenti gravati, nella misura, da determinarsi in corso di causa, che l’ ecc.mo T.A.R. adito riterrà equa.

    Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

    Visto l’atto di costituzione in giudizio di Universita’ degli Studi di Pavia;

    Viste le memorie difensive;

    Visti tutti gli atti della causa;

    Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2013 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

     

    FATTO e DIRITTO

    1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato l’associazione studentesca coordinamento per il diritto allo studio, l’associazione dottorandi pavesi e 36 studenti iscritti all’Università di Pavia hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe, con cui l’ateneo ha approvato il bilancio preventivo per l’anno 2011. Nelle more del giudizio, sono sopraggiunti gli atti di approvazione del bilancio consuntivo, che sono stati impugnati con motivi aggiunti riproduttivi delle censure svolte con il ricorso principale.

    I motivi di ricorso sono i seguenti:

    a) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 97, 9, 33 e 34 Cost.; art. 5 D.P.R. 306/1997 che

    prevede che la contribuzione studentesca non possa eccedere il 20% dell’importo dei finanziamenti statali; eccesso di potere per manifesta contraddittorietà, arbitrarietà, irrazionalità ed irragionevolezza, disparità di trattamento, abnorme illogicità;

    b) violazione e falsa applicazione artt. 3, 97, 9, 33 e 34 Cost. sotto ulteriore profilo; art. 3 D.P.R. 306/1997; l. 390/91, in particolare art. 1; eccesso di potere, sotto ulteriore profilo, per difetto di istruttoria e ingiustizia manifesta;

    c) violazione e falsa applicazione artt 3, 97, 9, 33, 34 e 57 Cost. sotto ulteriore profilo; l. 390/91, in particolare art. 1, sotto ulteriore profilo; art. 3 D.P.R. 306/1997; eccesso di potere per disparità di trattamento, travisamento dei fatti, erroneità della motivazione, manifesta arbitrarietà, irrazionalità ed irragionevolezza, ingiustizia manifesta.

    La difesa dell’Università invoca, in merito al primo motivo di ricorso, la sopravvenienza dell’art. 7, co. 42, d.l. 95/2012, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, che ha inserito, dopo il primo comma dell’art. 5, D.P.R. 306/1997, un comma 1 bis, con il quale si è inteso chiarire che «ai fini del raggiungimento del limite di cui al comma 1, non vengono computati gli importi della contribuzione studentesca disposti, ai sensi del presente comma e del comma 1 ter, per gli studenti iscritti oltre la durata normale dei rispettivi corsi di studio di primo e secondo livello». In via subordinata ha chiesto di sollevare questione di legittimità costituzionale in via incidentale dell’art. 5, D.P.R. 306 cit., in quanto contrastante con gli artt. 3, 33, 34, 53 e 97 della Costituzione. Ha chiesto inoltre la reiezione di tutti gli altri motivi.

    2. A seguito di verificazione, in data 24.09.2012 veniva depositata la relazione finale contenente gli esiti della verificazione. La relazione ha accertato che nel corso dell’esercizio finanziario 2011 vi è stato un lieve sforamento del tetto massimo previsto dall’art. 5 D.P.R. 306/1997; la contribuzione studentesca ha infatti superato il limite massimo del 20% del F. F. O. dell’1 ,7164%.

    3. Con i motivi aggiunti, infine, i ricorrenti introducono un quarto motivo di ricorso con cui censurano l’incremento dei contributi di iscrizione agli esami di Stato abilitanti all’esercizio delle professioni e delle prove di concorso introdotte con la delibera del CdA del 29 maggio 2012 e contenute nel verbale n. 6/2012, riproduttive, con lievi variazioni delle precedenti già impugnate con il ricorso introduttivo, per violazione e falsa applicazione, sotto ulteriori profili, degli artt. 3 e 97 Co st., artt. 9, 33 e 34 Cost. sotto ulteriori profili, art. 5 D.P.R. 306/1997 sotto ulteriori profili, l. 390/1991, in particolare art. 1, sotto ulteriore profilo, art. 3, D.P.R. 306/97; eccesso di potere per manifesta contraddittorietà, arbitrarietà, irrazionalità ed irragionevolezza, disparità di trattamento, abnorme illogicità, travisamento dei fatti, carenza e/o erroneità della motivazione, ingiustizie manifesta.

    4. All’udienza del 26 febbraio 2013 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

    5. Il primo motivo del ricorso principale e di quello per motivi aggiunti è fondato.

    Con tale motivo i ricorrenti denunciano in sostanza la violazione dell’art. 5 del d.P.R. n. 306 del 1997, secondo il quale “la contribuzione studentesca non può eccedere il 20% dell’importo del finanziamento ordinario dello Stato, a valere sul fondo di cui all’art. 5, comma 1, lett. a) e comma 3 della legge 24 dicembre 1993, n. 537”.

    A seguito di verificazione, in data 24.09.2012 veniva depositata la relazione finale contenente gli esiti della verificazione. La relazione ha accertato che nel corso dell’esercizio finanziario 2011 vi è stato un lieve sforamento del tetto massimo previsto dall’art. 5 D.P.R. 306/1997; la contribuzione studentesca ha infatti superato il limite massimo del 20% del F. F. O. dell’1 ,7164%.

    È perciò pacifico che con gli atti impugnati l’Università abbia violato, per tale misura, l’art. 5 del d.P.R. 306/97.

    Per quanto riguarda l’eccezione di costituzionalità della norma il Collegio ritiene di conformarsi a quanto già statuito da questo Tar in causa analoga, con la sentenza n. 2761/2011, la quale ha evidenziato che “tale disposizione è norma di regolamento di delegificazione: posto che le censure mosse attengono non già alla scelta di delegificare operata dalla legge, ma al contenuto concreto che la norma secondaria ha assunto a seguito di ciò, la questione di costituzionalità è inammissibile, in quanto non investe un atto avente forza di legge.

    Essa, peraltro, può venire convertita in doglianza di cui questo Tribunale può direttamente conoscere, ai fini dell’eventuale disapplicazione di una disposizione regolamentare applicabile in giudizio.

    I rilievi formulati dalla resistente non sono tuttavia condivisibili.

    È vero che la Costituzione garantisce l’autonomia finanziaria e contabile degli atenei, ma con ciò non si può pretermettere la normativa statale dalla disciplina, che è certamente di spettanza, attinente al diritto allo studio, la quale ultima include l’onere economico che viene a gravare sullo studente. È perciò di competenza dello Stato la fissazione di un tetto massimo alla contribuzione, nel rispetto del quale continua ad esercitarsi l’autonomia universitaria, tenuta a collocare il livello contributivo all’interno della forcella così indicata. Proprio la circostanza per cui l’art. 5 si limita a determinare la soglia non valicabile coniuga, in altre parole, l’autonomia finanziaria dell’Università con la prerogativa statale di assicurare l’esercizio effettivo del diritto allo studio.

    Quanto alla progressiva riduzione di tale soglia, conseguente al decremento dei fondi statali, essa costituisce una circostanza di fatto, inidonea ad incidere sulla legittimità della previsione normativa contestata. Inoltre, a fronte di essa, l’Università ha comunque modo di elevare la contribuzione fino al tetto del 20%, rispetto a livelli che ben potevano essere più bassi, in presenza di un maggiore afflusso di finanziamenti erariali”.

    Per quanto riguarda la questione dell’applicazione retroattiva dell’art. 7, co. 42, d.l. 95/2012, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, occorre in merito richiamare la sentenza della CEDU, sez. II, 7 giugno 2011, Agrati e altri c. Italia, secondo la quale “se, in linea di principio, il legislatore può regolamentare in materia civile, mediante nuove disposizioni retroattive, i diritti derivanti da leggi già vigenti, il principio della preminenza del diritto e la nozione di equo processo sancito dall’articolo 6 ostano, salvo che per ragioni imperative di interesse generale, all’ingerenza del legislatore nell’amministrazione della giustizia allo scopo di influenzare la risoluzione di una controversia (sentenza Raffinerie greche Stran e Stratis Andreadis, cit., § 49, serie A n. 301-B; Zielinski e Pradal & Gonzales e altri cit., § 57). L’esigenza della parità delle armi comporta l’obbligo di offrire ad ogni parte una ragionevole possibilità di presentare il suo caso, in condizioni che non comportino un sostanziale svantaggio rispetto alla controparte (v., in particolare, causa Dombo Beheer BV c. Paesi Bassi, dal 27 ottobre, 1993, § 33, Serie A, No. 274, e Raffinerie greche Stran e Stratis Andreadis, § 46)”.

    Per quanto riguarda poi le ragioni imperative di interesse generale che giustificherebbero l’efficacia retroattiva con effetti anche nei confronti dei processi pendenti, la medesima sentenza ha statuito che non sussiste tale presupposto quando lo scopo della norma è “preservare solo l’interesse economico dello Stato, riducendo il numero delle cause pendenti dinanzi ai giudici italiani”.

    Nel merito poiché la norma è finalizzata ad impedire in sostanza l’estensione di analoghe controversie su tutto il territorio nazionale senza che in realtà risultino stringenti problemi economici sia allo Stato che all’Università, deve escludersi che sussista una ragione imperativa tale da giustificare l’estensione della norma in via retroattiva anche al presente giudizio.

    Il primo motivo di ricorso è perciò fondato, e gli atti impugnati vanno annullati, nella parte in cui hanno determinato la contribuzione studentesca oltre il limite del 20%, con obbligo di restituzione nei confronti dei ricorrenti ed obbligo dell’amministrazione di attivarsi per la restituzione anche nei confronti degli studenti non ricorrenti.

    6. L’accoglimento del primo motivo comporta l’assorbimento del secondo in quanto volto a contestare sotto altro profilo il superamento del limite sopra indicato.

    7. Per quanto riguarda il terzo motivo dei ricorsi, con il quale i ricorrenti contestano il contributo di euro 150,00 richiesto a tutti gli studenti che non beneficiano di borsa di studio erogata dall’Edisu, il Collegio ritiene opportuno conformarsi a quanto statuito dalla sentenza di questa Sezione n. 7130/2010, secondo la quale “ la previsione trova in questo caso una giustificazione concreta e specifica in nome dell’erogazione di nuovi servizi aggiuntivi, di indubbia utilità per la generalità degli iscritti, quali in particolare l’accesso serale alle biblioteche (comportante, all’evidenza, costi aggiuntivi di personale) e l’accesso alla rete wireless. La stessa previsione, anche a in ragione della sua contenuta rilevanza economica, non contrasta con i criteri di equità e di solidarietà di cui all’art. 3 d.p.r. 306/1997. Sicché, sul presupposto (facilmente verificabile già nel medio periodo) che tale contributo aggiuntivo sia effettivamente e fedelmente destinato all’erogazione di tali servizi, le censure devono ritenersi infondate”.

    Debbono invece essere respinte le doglianze sollevate nel secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti, le quali sono volte a contestare che tale somma sia in effetti destinata a finanziare servizi aggiuntivi. Infatti non è sufficiente affermare che i servizi indicati dall’amministrazione e dal giudice come aggiuntivi erano preesistenti, laddove possa esser stata modificata la misura o la modalità di svolgimento dei suddetti servizi, che li rendano per tali ragioni innovativi rispetto alla gestione precedente.

    8. Deve invece respingersi sia la domanda di annullamento del conto consuntivo, presentata con ricorso per motivi aggiunti, con riferimento all’incremento dei contributi di iscrizione agli esami di Stato abilitanti all’esercizio delle professioni e delle prove di concorso introdotte con la delibera del CdA del 29 maggio 2012 per genericità dei motivi. Infatti non si può ritenere che l’art. 5 del d.P.R. n. 306 del 1997 si riferisca alla potestà impositiva dell’Università nella sua generalità, bensì a quella ordinaria, mentre la previsione di una contribuzione a fronte di specifici servizi dev’essere analizzata singolarmente quanto a natura, fondamento normativo e misura.

    9. Deve da ultimo respingersi la domanda risarcitoria per mancanza di prova del danno.

    10. In definitiva quindi i ricorsi vanno accolti con annullamento degli atti impugnati ai sensi e nei limiti di cui in motivazione.

    11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

    P.Q.M.

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati nei limiti di cui in motivazione.

    Condanna l’amministrazione al pagamento delle spese processuali a favore dei ricorrenti che liquida in euro 3.000, 00 oltre IVA e CPA se dovuti, oltre alla restituzione del contributo unificato.

    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

    Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:

     

     

    Adriano Leo, Presidente

    Alberto Di Mario, Primo Referendario, Estensore

    Fabrizio Fornataro, Primo Referendario

    L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

    DEPOSITATA IN SEGRETERIA

    Il 26/04/2013

    IL SEGRETARIO

    (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)