L’ordinanza del Tar Salerno 1162/2011 che solleva la questione di costituzionalità sulla riduzione degli stipendi dei giudici

    N. 01162/2011 REG.PROV.COLL.

    N. 00657/2011 REG.RIC.
    REPUBBLICA ITALIANA

    Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

    sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

    ha pronunciato la presente

    ORDINANZA

    sul ricorso numero di registro generale 657 del 2011, proposto da:

    Anna Allegro, Cinzia Apicella, Vincenzo Beatrice, Maria Teresa Belmonte, Maria Bottoni, Raffaela Caccavale, Giuseppe Cacciapuoti, Pierpaolo Calabrese, Paolo Cassano, Natalia Ceccarelli, Fabrizio Ciccone, Furio Cioffi, Vito Colucci, Monica D’Agostino, Rosa D’Apice, Marianna D’Avino, Francesco De Falco Giannone, Maria Elena Del Forno, Gaetano De Luca, Sergio De Luca, Vincenzo Di Florio, Giuseppa D’Inverno, Domenico Diograzia, Annachiara Di Paolo, Angelo Di Popolo, Francesco Paolo Feo, Vincenzo Ferrara, Giovan Francesco Fiore, Antonella Giannelli, Patrizia Grasso, Elena Guarino, Gaetano Guglielmo, Gerardina Guglielmo, Maria Iandiorio, Gennaro Iannarone, Giovanna Lerose, Luigi Levita, Andrea Luce, Ciro Luce, Donatella Mancini, Catello Marano, Antonio Giovanni Marena, Sonia Matarazzo, Maria Chiara Minerva, Marianna Molinario, Marielda Montefusco, Giovanna Pacifico, Gabriella Passaro, Roberto Patscot, Sossio Lucio Antonio Pellecchia, Aquilina Picciocchi, Arturo Pizzella, Michele Rescigno, Giuseppe Riccardi, Maria Cristina Rizzi, Marcello Rotondi, Sofia Rotunno, Giancarlo Russo, Maria Maddalena Russo, Vittorio Santoro, Renata Sessa, Antonio Sicuranza, Licia Tomay, Maria Troisi, Michele Videtta, Salvatore Russo, Antonio Rosario Luigi Guerriero, Paola Galdo, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti e Luigi Imperlino, con domicilio in Salerno, alla via Agostino Nifo, 2 c/o avv. Ferrara;

    contro

    Ministero della Giustizia e Ministero dell’Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliata per legge in Salerno, al corso Vittorio Emanuele, n.58;

    e con l’intervento di

    Mario Pagano, rappresentato e difeso dall’Avv. Salvatore Petillo, con il quale è ex lege domiciliato presso la Segreteria del Tribunale;

    per il riconoscimento

    del diritto al trattamento retributivo spettante senza tener conto delle decurtazioni di cui al comma 22 dell’art.9 del D.L.n.78/2010, come convertito con modifiche L.n.122/2010.

    Visti il ricorso e i relativi allegati;

    Viste le memorie difensive;

    Visti tutti gli atti della causa;

    Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia e di Ministero dell’Economia e delle Finanze;

    Visto l’atto di intervento;

    Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2011 il dott. Giovanni Grasso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

    PREMESSO: a) che – con ricorso notificato in data 5 aprile 2011 e ritualmente depositato il 22 aprile successivo, i ricorrenti – nella dedotta e comune qualità di magistrati ordinari in servizio presso Uffici giudiziari ricompresi nell’ambito di competenza territoriale dell’adito giudicante ed assoggettati, in quanto tali, alle decurtazioni del rispettivo trattamento retributivo derivanti dalla applicazione delle disposizioni finanziarie contenute nel comma 22 dell’art. 9 del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, come convertito con modificazioni dalla l. 30 luglio 2010, n. 122 – instavano per la declaratoria di illegittimità delle ridette misure, con consequenziale riconoscimento del diritto al trattamento retributivo asseritamente spettante, senza tener conto delle contestate riduzioni, all’uopo prospettando violazione di legge sotto plurimo profilo ed, altresì, ventilando la sospetta illegittimità costituzionale della evocata normativa primaria; b) che le intimate Amministrazioni si sono costituite in giudizio, a mezzo della difesa erariale, diffusamente argomentando l’infondatezza del ricorso; c) che – con atto depositato in esito alla camera di consiglio fissata per la discussione della incidentale istanza cautelare – veniva spiegato atto di intervento ad adiuvandum;

    CONSIDERATO che, in forza dell’art. 9 c. 22 del d.l. n. 78/2010 cit., quale risultante dalle modifiche introdotte con la legge di conversione), con la c.d. manovra economica 2010), veniva, per quanto di interesse, previsto, per il personale di cui alla legge n. 27/1981:

    a) che “non [fossero] erogati, senza possibilità di recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012”;

    b) che “per il triennio 2013-2015 l’acconto spettante per l’anno 2014 [fosse] pari alla misura già prevista per l’anno 2010 e il conguaglio per l’anno 2015[venisse] determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014;

    c) che “l’indennità speciale di cui all’ articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e 2013, [fosse] ridotta del 15 per cento per l’anno 2011, del 25 per cento per l’anno 2012 e del 32 per cento per l’anno 2013”, con riduzione non operante ai fini previdenziali;

    RITENUTO che – avuto riguardo alla concreta incidenza della richiamata normativa sui trattamenti stipendiali dei ricorrenti – si appalesa, in parte qua e per quanto di ragione, non manifestamente infondato, sotto plurimo e concorrente rispetto, il dubbio di legittimità costituzionale della censurata manovra finanziaria;

    RITENUTO, avuto in primis riguardo alle misure incidenti, nei rammentati sensi, sugli automatismi stipendiali che caratterizzano la progressione economica dei magistrati:

    a) che le stesse (in ispecie se – come occorso con le recenti manovre finanziarie – reiterate e non occasionali) appaiono in contraddizione con il principio (desumibile dall’art. 104, 1° comma Cost.) per cui il trattamento economico dei magistrati non può ritenersi nella libera disponibilità del potere legislativo omaiori causa del potere esecutivo, trattandosi, appunto, di un aspetto essenziale per attuare il precetto costituzionale dell’indipendenza;

    b) che invero, come più volte ribadito dal giudice delle leggi, il meccanismo del c.d. adeguamento automatico (essenzialmente fondato sulla garanzia di un aumento delle retribuzioni, che, sulla base di indici appositamente ed obiettivamente elaborati dall’Istituto centrale di statistica, viene assicurato “di diritto”, ogni triennio, nella misura percentuale pari alla media degli incrementi realizzati nel triennio precedente dalle altre categorie del pubblico impiego) rappresenta un elemento intrinseco della struttura delle retribuzioni in discorso, inteso alla “attuazione del precetto costituzionale dell’indipendenza dei magistrati, che va salvaguardato anche sotto il profilo economico” (Corte cost. 16 gennaio 1978, n. 1), “evitando tra l’altro che essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri” (Corte Cost. 10 febbraio 1993, n. 42), concretizzando “una guarentigia idonea a tale scopo” (Corte cost. sentenza 8 maggio 1990, n. 238);

    c) che, del resto, la tradizione costituzionale italiana risulta, sul punto, confermata e rafforzata dalla c.d. Magna carta dei Giudici, approvata a Strasburgo il 17 novembre 2010 dal Consiglio d’Europa – Comitato consultivo dei Giudici europei (CCJE) (la quale, seppur beninteso priva ex se di valore cogente sotto il profilo giuridico, costituisce una decisione fondamentale alla cui luce devono essere interpretate le disposizioni interne, per la sua autorevole fonte di provenienza, esprimendo il CCJE le “tradizioni costituzionali” dei quarantasette Stati europei che ne sono membri): secondo l’espresso disposto degli artt. 2 e 4 della Carta, in particolare, l’indipendenza dell’ordine giudiziario rispetto ai poteri legislativo ed esecutivo va garantita anche sotto il profilo della tutela finanziaria della retribuzione dei Magistrati; e l’art. 7 prevede espressamente che “il giudice deve beneficiare di una remunerazione e di un sistema previdenziale adeguati e garantiti dalla legge, che lo mettano al riparo da ogni indebita influenza”;

    d) che, in definitiva, alla luce degli evocati principi e direttive costituzionali, deve ritenersi che il trattamento economico dei magistrati debba essere (oltreché “adeguato” alla quantità e qualità del lavoro prestato, come imposto, in termini generali, dall’art. 36 della Costituzione) certo e costante, e in generale non soggetto a decurtazioni (tanto più se periodiche o ricorrenti), concretanti, come tali, una surrettizia menomazione delle garanzie della sua indipendenza ed autonomia;

    RITENUTO, avuto distinto riguardo alla (diversa ed autonoma misura della) contestata riduzione percentuale della indennità integrativa speciale:

    a) che (trattandosi obiettivamente, come non è dato di dubitare anche alla luce del contesto normativo in cui è stata codificata, di prestazione patrimoniale imposta di natura sostanzialmente tributaria, come tale assoggettata ai vincoli di cui agli artt. 23 e 53 della Carta costituzionale), la sua previsione (esclusivamente rimessa, al di là del nomen juris utilizzato, alla normativa primaria, in forza dei principi di legalità e sostanzialità dei tributi) avrebbe dovuto gravare, a parità di redditi incisi, su “tutti” i cittadini (c.d. principio di generalità delle imposte), in ragione della loro capacità contributiva, in un sistema informato a criteri di progressività (c.d. principio di progressività);

    b) che, per tal via – avuto riguardo al comune e condiviso intendimento del requisito della capacità contributiva scolpito all’art. 53 Cost. quale “valore” diretto ad orientare, nel quadro di una complessiva “razionalità” impositiva, la discrezionalità del legislatore in ordine alla prefigurazione e configurazione dei fenomeni tributari – deve ritenersi che limite espresso all’azione impositiva sia quello per cui “a situazioni uguali corrispondano tributi uguali”: di tal che, anche alla luce del correlato principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost. e del principio solidaristico di cui all’art. 2, il sacrificio patrimoniale che – per non implausibili e contingenti ragioni di contenimento della spesa pubblica – incida soltanto sulla condizione e sul patrimonio di una determinata categoria di pubblici impiegati, lasciando indenni, a parità di capacità reddituale, altre categorie di lavoratori (essenzialmente e segnatamente autonomi), risulterebbe arbitrario ed irragionevole (arg. ex Corte cost. [ord.] 14 luglio 1999, n. 299; e cfr. Id. 18 luglio 1997, n. 245);

    c) che – allora – riguardando la contestata misura riduttiva della indennità integrativa speciale (che è componente essenziale del trattamento retributivo del magistrato: cfr. sul punto Corte cost. [ordd.] 23 ottobre 2008, n. 346 e 14 maggio 2008, n. 137, nonché, ex permultis, Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 1993, n. 401) solo i magistrati e nessuna altra categoria, è lecito opinare che si tratti, in sostanza, di selettivo ed odioso tributo specialeratione subiecti (verisimilmente ma abusivamente alternativo ad una omogenea, proporzionata e generalizzata accentuazione del carico fiscale imposta dalle valorizzate contingenze finanziarie);

    d) che – sotto distinto e concorrente rispetto – si tratta altresì di tributo sostanzialmente regressivo, poiché (essendo, come è noto, l’indennità integrativa speciale ex art. 3 l. n. 27 del 1981 corrisposta in misura uguale ad ogni magistrato, indipendentemente dall’anzianità di servizio) finisce per colpire (in violazione del canone di cui al 2° comma dell’ 53 Cost.) in misura minore i magistrati con retribuzione complessiva più elevata ed in misura maggiore i magistrati con retribuzione complessiva inferiore;

    e) che – in disparte le considerazioni che precedono – gli interventi normativi per cui è causa appaiono anche’essi, per le ragioni già esposte (e che perciò non giova ripetere) in contraddizione con il principio per cui il trattamento economico dei magistrati non può ritenersi nella libera disponibilità del Legislativo o dell’Esecutivo, trattandosi di aspetto essenziale per attuare il precetto costituzionale dell’indipendenza (art. 104, 1° comma Cost.; e cfr., proprio in relazione alla indennità integrativa speciale in quanto assoggettata al meccanismo di adeguamento automatico, Cost Cost. n. 238/1990, cit. supra);

    f) che, sotto altro aspetto, l’art. 9 comma 22 cit. si pone altresì in contrasto con l’art. 36 della Costituzione, in quanto la prefigurata ed incisiva riduzione del trattamento economico finisce per alterare la ”proporzione” tra la retribuzione complessiva del magistrato ed il lavoro giudiziario svolto, inteso complessivamente come l’insieme delle attività materiali, delle attività giuridiche, delle responsabilità e degli oneri su di esso gravanti e ciò in quanto – riconoscendo la legge come “adeguato” il complessivo trattamento economico solo in quanto integrato dalla indennità integrativa speciale, una decurtazione di quest’ultima, a parità dell’attività svolta e degli oneri incontrati (che l’indennità in questione mira, come è noto, a compensare in termini omnicomprensivi), costituisce in sostanza una palese alterazione dei principi di proporzione e adeguatezza degli stipendi;

    g) che, per giunta, l’ingiustificata ed indifferenziata riduzione dell’indennità giudiziaria a tutti i magistrati, a prescindere dalla posizione giuridico economica e dal trattamento economico complessivo in godimento, costituisce di per sè violazione del principio di uguaglianza e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.: e ciò in quanto, essendo la misura dell’indennità giudiziaria, uguale per tutti i magistrati proprio perché sono uniformi gli “oneri” che essi incontrano nello svolgimento della loro attività, il paradossale risultato della omogenea riduzione percentuale è di compensare in modo minore i magistrati con minore anzianità di servizio, che sono notoriamente impegnati principalmente in sedi disagiate con evidente esposizione a rischi ed oneri spesso di fatto maggiori dei magistrati più anziani;

    h) che – in definitiva – pare lecito assumere che la contestata riduzione del trattamento retributivo si appalesi, alla luce degli esposti rilievi, irragionevole e disparitaria, violativa del principio di autonomia ed indipendenza anche economica della magistratura, nonché del canone di proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione, costituendo, altresì, tributo occulto, speciale e regressivo, in violazione degli artt. 3, 23, 36, 53, 104 Cost;

    RITENUTO che, alla luce dei riassunti rilievi, la questione di legittimità costituzionale dell’9, comma 22 cit. si appalesa prima facie: a) rilevante, in quanto la disposizione costituisce unico ed immediato paradigma normativo di riferimento delle contestate misure applicative, i cui ventilati profili di illegittimità postulano anche in sedi di delibazione della articolata istanza cautelare la relativa verifica di compatibilità costituzionale; b) non manifestamente infondata, alla luce delle esposte considerazioni critiche;

    VISTO l’art. 23 della l. cost. n. 87/1953;

    RISERVATA ogni altra decisione all’esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione dell’incidente di costituzionalità;

    P.Q.M.

    Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

    a) dichiara rilevanti per la decisione dell’impugnativa e dell’incidente cautelare proposti con il ricorso n. 657/2011 e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9 comma 22 del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nei termini e per le ragioni esposti in motivazione, per contrasto con gli articoli 3, 23, 36, 53 e 104 della Costituzione;

    b) sospende il giudizio in corso;

    c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati;

    d) dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa Segreteria, alla Corte costituzionale.

    Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

    Antonio Onorato, Presidente

    Sabato Guadagno, Consigliere

    Giovanni Grasso, Consigliere, Estensore

    DEPOSITATA IN SEGRETERIA

    Il 23/06/2011