La nuova puntata della “saga” della riforma delle province. Quando una proposta organica?

    Carlo Rapicavoli

    Il comitato ristretto

    Su proposta del deputato Gianclaudio Bressa  e con il consenso di tutti i gruppi parlamentari e del relatore e presidente della commissione Affari Costituzionali della Camera, Donato Bruno, l’esame della riforma costituzionale delle Province viene assegnato ad un comitato ristretto col fine di accelerare l’iter parlamentare del provvedimento.

    I disegni di legge costituzionale all’esame del Comitato ristretto

    1)     Proposta di legge costituzionale d’iniziativa del deputato GibelliModifica all’articolo 133 della Costituzione in materia di mutamento delle circoscrizioni provinciali e di istituzione di nuove province” presentata il 4 giugno 2008.

    La proposta prevede la modifica del  primo comma dell’articolo 133 della Costituzione attribuendo alla legge regionale la competenza a definire il mutamento delle circoscrizioni provinciali e l’istituzione di nuove Province nell’ambito di una Regione, con l’approvazione della maggioranza delle popolazioni interessate espressa mediante referendum, sentita la Commissione parlamentare per le questioni regionali integrata dai rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali.

    2)     Proposta di legge costituzionale d’iniziativa dei deputati Bersani, Franceschini, Bressa e altri, “Modifica all’articolo 133 della Costituzione, in materia di mutamento delle circoscrizioni provinciali e di soppressione delle province, nonché norme per la costituzione delle città metropolitane e il riassetto delle province” presentata il 21 giugno 2011.

    Nella relazione al disegno di legge si dice: “Il PD non è stato mai per l’abolizione dell’istituzione provincia, poiché, ad esempio, le questioni relative ai trasporti, all’assetto idrogeologico, agli aspetti ambientali e alle strade costituiscono una dimensione non più gestibile dal singolo comune e che non dovrebbe essere gestita dalle regioni: in quest’ottica, cancellare con un colpo di bacchetta magica le province ci consegnerebbe una dimensione di confusione totale che sarebbe esattamente l’opposto di quello che i cittadini chiedono, ossia responsabilità, correttezza e trasparenza nell’amministrazione dei propri interessi. Il PD è, quindi, per la ridefinizione delle province anche all’interno della Costituzione”.

    La proposta di legge costituzionale prevede che:

    a)      Il mutamento delle circoscrizioni provinciali o la soppressione delle province siano stabiliti con legge regionale sentiti i comuni interessati.

    b)     Si stabilisce il divieto di  istituire nuove province.

    c)      Si prevede che le città metropolitane, individuate con legge dello Stato, siano costituite, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale, tramite legge regionale, sentiti i comuni interessati. Di conseguenza, all’istituzione delle città metropolitane devono corrispondere la soppressione delle province nel medesimo territorio su cui insistono e il trasferimento delle rispettive funzioni e del personale, per evitare sprechi, sovrapposizioni e inefficienze.

    d)     Con legge dello Stato vanno determinate le funzioni fondamentali e proprie delle province il cui territorio risulta compreso all’interno delle regioni a statuto ordinario e rivisti gli ambiti territoriali degli uffici decentrati dello Stato assicurando che nel complesso del territorio regionale essi non superino il numero totale delle province ivi istituite.

    3)     Proposta di legge costituzionale d’iniziativa dei deputati Pastore, Reguzzoni, Dozzo, Dussin e altri “Modifica dell’articolo 133 della Costituzione, in materia di istituzione e soppressione delle province nonché di modificazione delle circoscrizioni provinciali” presentata il 7 luglio 2011.

    Nella relazione di legge: “Nell’ambito del dibattito più recente relativo ai «costi della politica» è stata avanzata da alcune forze politiche, sia di centrodestra che di centrosinistra, la proposta di soppressione delle province, in considerazione di una loro presunta inutilità e per finalità di contenimento delle spese connesse ad apparati pubblici.

    Il dibattito sui costi della politica, che da alcuni anni si svolge nel nostro Paese, investe questioni che stanno particolarmente a cuore alla Lega Nord. È noto infatti che la Lega Nord da sempre ha svolto un’azione di denuncia contro gli sprechi e le rendite politiche, sostenendo con coerenza l’unico modello di riforma dello Stato, quello federale, in grado di assicurare l’utilizzazione razionale e trasparente delle risorse pubbliche.

    A fronte dell’esperienza, che finora abbiamo conosciuto, di uno Stato centrale che non ha saputo gestire con efficienza ed economicità le funzioni ad esso assegnate e ciononostante ha creato un enorme debito pubblico, il riflesso automatico per un autentico federalista è sicuramente quello di opporsi a tutti i tentativi di denigrare l’azione svolta dai livelli di governo più vicini ai cittadini, e tra questi le province. Se anzi guardiamo proprio all’esperienza dei nostri amministratori locali, ci accorgiamo che gli unici elementi di vitalità e di cambiamento nel nostro sistema istituzionale sono proprio quelli che si registrano a tale livello.

    Muovendo da un approccio disincantato alla questione, si evidenzia innanzitutto che attualmente le province svolgono servizi fondamentali per la vita dei cittadini, investendo ambiti che vanno dai trasporti, alla tutela del territorio, alle infrastrutture, all’istruzione, alla polizia amministrativa, alla pianificazione territoriale, allo sviluppo economico, al sostegno alle imprese, ai servizi sociali.

    Va altresì considerato che negli ultimi anni, secondo i dati raccolti nella relazione unificata sull’economia e sulla finanza pubblica per il 2008, la spesa è cresciuta del 7 per cento a livello centrale, del 5 per cento a livello regionale e solo del 3,4 per cento per comuni e province. Nel 2007 le spese sostenute dalle province sono state pari a 14 miliardi di euro, in flessione rispetto all’anno precedente (–60 milioni di euro rispetto al 2006).

    Questi dati ci dimostrano una «virtuosità» delle province che non è dato riscontare nello Stato centrale, dove si annidano le maggiori sacche di inefficienza.

    Nella prospettiva di cambiamento la Lega Nord sostiene con convinzione i disegni di legge delega approntati dal Governo, sia per l’adozione della «Carta delle autonomie», sia per la definizione delle funzioni fondamentali degli enti locali. Dall’approvazione di questi testi e dei successivi decreti deriverà uno snellimento degli attuali apparati, anche attraverso l’eliminazione di duplicazioni e sovrapposizioni, come quella, ad esempio, tra province e città metropolitane, nonché la soppressione di molti enti di dubbia utilità proliferati intorno ai fondamentali livelli di governo regionale, provinciale e comunale”.

    Con queste motivazioni la proposta di legge prevede:

    a)      L’istituzione, la soppressione e la modificazione delle circoscrizioni e delle denominazioni delle Province sono stabilite con legge della Regione.

    b)     Nessuna Provincia può avere una popolazione inferiore a trecentomila abitanti o un’estensione territoriale inferiore a tremila chilometri quadrati.

    c)      Nelle aree metropolitane, in luogo della Provincia e del Comune capoluogo, le Regioni, sentiti i Comuni interessati, istituiscono la Città metropolitana con almeno cinquecentomila abitanti. La Città metropolitana esercita le funzioni della Provincia e le funzioni comunali di ambito metropolitano. La Regione, con la legge istitutiva della Città metropolitana, disciplina le eventuali variazioni territoriali delle altre Province.

    d)     La Regione, sentite le popolazioni interessate, può, con proprie leggi, istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni.

    4)     Proposta di legge costituzionale  d’iniziativa dei deputati Calderisi, Bruno, Bianconi, ScandroglioModifiche agli articoli 114 e 133 della Costituzione in materia di istituzione, modificazione e soppressione delle province”, presentata l’11 luglio 2011.

    Ecco la relazione. “La razionalizzazione del sistema delle autonomie locali rappresenta un’esigenza inderogabile al fine di assicurare il contenimento della spesa pubblica e di garantire servizi più efficienti per i cittadini e per le imprese.

    In quest’ambito la riflessione critica sul ruolo e sulle funzioni dell’ente provincia ha assunto in questi anni uno spazio rilevante nel dibattito politico. È utile ricordare che le province, come istituzioni, hanno attraversato tutta la storia italiana. Al Regno di Sardegna risale, infatti, il loro primo ordinamento, contenuto nel regio decreto n. 3702 del 1859 (la cosiddetta «legge Rattazzi»). I Padri costituenti, nel 1947, dopo un lungo dibattito, accolsero le province come elemento costitutivo fondamentale della Repubblica; tale previsione è stata confermata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione. La medesima legge costituzionale n. 3 del 2001 ha aggiunto anche, come elemento costitutivo della Repubblica, le città metropolitane.

    Il dibattito sul ruolo e sull’utilità delle province ha condotto finanche alla proposta di procedere con legge costituzionale alla loro soppressione, considerata come una delle misure volte alla riduzione dei costi della politica. I firmatari della presente proposta di legge costituzionale ritengono che la pura e semplice soppressione delle province non rappresenti una soluzione adeguata. È infatti necessario che tra la regione e i comuni esista un livello di governo intermedio, con funzioni di programmazione. Tale livello intermedio deve però essere unico, mentre oggi, accanto alla provincia, esiste una pluralità di enti intermedi non rappresentativi con funzioni tecniche. Questi enti devono essere razionalizzati e le loro funzioni devono essere ricondotte ai livelli di governo ordinari.

    Inoltre, non sempre è visibile l’utilità dell’ente provincia, che spesso occupa porzioni di territorio limitate e con popolazioni esigue o corrisponde ad un’aggregazione di territori disomogenei. Sono dunque sicuramente improcrastinabili una riduzione del numero delle province e una ridefinizione, anche all’interno della Carta costituzionale, del loro ruolo nonché delle modalità e dei requisiti per la loro costituzione. Questa razionalizzazione deve avvenire delineando in modo nuovo l’architettura istituzionale della Repubblica, con una selezione degli enti da considerare necessari (Stato, regioni e comuni) e con la previsione della possibilità di istituire enti ulteriori (province e città metropolitane) solo eventualmente e a determinate condizioni”.

    Quindi la proposta.

    a)      La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Regioni e dallo Stato, nonché dalle Province o dalle Città metropolitane, ove istituite.

    b)     Le Regioni, i Comuni e le Città metropolitane sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni, secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. Con legge regionale e senza oneri per lo Stato, sentiti i Comuni interessati, possono essere istituite le Province, con funzioni di programmazione di area vasta conferite dalle Regioni e con funzioni di coordinamento e di collaborazione tra Comuni, secondo quanto stabilito con legge dello Stato.

    c)      Non possono essere istituite Province con popolazione inferiore a cinquecentomila abitanti e nella Regione non può essere costituita una sola Provincia. Con legge regionale, sentiti i Comuni interessati, possono essere mutate le circoscrizioni provinciali o soppresse le Province.

    d)     La costituzione delle Città metropolitane comporta la soppressione delle Province nel medesimo territorio su cui insistono e il trasferimento delle rispettive funzioni.

    5)     Proposta di legge costituzionale  d’iniziativa dei deputati Vassallo, Causi, D’Antona e altri, “Modifiche agli articoli 114, 117, 118, 119, 120, 132 e 133 e introduzione dell’articolo 115-bis della Costituzione, in materia di province e di città metropolitane”, presentata il 13 luglio 2011.

    Gli obiettivi: “Ormai da molti anni, per non dire da sempre, si discute sull’opportunità di sopprimere le province o di ripensarne il ruolo nell’assetto complessivo del nostro sistema delle autonomie.

    Il tema è divenuto nuovamente saliente in tempi di recessione, di drastici tagli alla spesa pubblica e di domanda pressante di riduzione dei costi della politica. Un ripensamento incisivo del ruolo e della struttura delle province è in effetti necessario per ciascuna di queste ragioni. Le province, così come sono configurate, costituiscono un vantaggio per la gestione degli equilibri tra i partiti ma rappresentano una complicazione nell’attuazione delle politiche pubbliche.

    Oggi può succedere che le province si diano obiettivi guidati più dalle esigenze di visibilità degli amministratori che dagli interessi dei territori; le loro burocrazie appaiono sovradimensionate rispetto ad altri comparti della pubblica amministrazione e alle funzioni che dovrebbero svolgere; i consigli provinciali sono spesso sede di dibattiti su temi estranei alle loro prerogative, mentre sono un organo inefficace di controllo e di indirizzo per le giunte; le sovrapposizioni di competenze con altri livelli di governo sono fonte di inutili complicazioni per i cittadini e per le imprese.

    Le attuali circoscrizioni provinciali appaiono spesso irrazionali. Si va dalla provincia di Torino con trecentoquindici comuni a quella di Prato con sette comuni; dai quasi quattro milioni di abitanti della provincia di Roma ai quasi novantamila abitanti della provincia di Isernia.

    La presenza della provincia nella Costituzione non deriva, com’è noto, da ferme convinzioni dei Padri costituenti.

    Alla fine degli anni sessanta, mentre si discuteva dell’istituzione delle regioni, diversi gruppi proposero di abolire contestualmente le province.

    Nei primi anni settanta in diverse regioni furono istituiti i comprensori che avrebbero dovuto progressivamente sostituire le province.

    Nella corrente legislatura, in occasione dell’esame della proposta di legge costituzionale atto Camera n. 1990 e abbinati, tutti i gruppi contrari all’abolizione delle province si sono impegnati a trovare modifiche costituzionali mirate a razionalizzarle”.

    La proposta di legge costituzionale:

    a)      introduce soglie rigide a carattere demografico per ridurre il numero delle province attuali e per impedirne in seguito la proliferazione;

    b)     circoscrive le loro funzioni a quelle di area vasta conferite dalle regioni, ovvero di coordinamento e di collaborazione tra i comuni;

    c)      trasforma i consigli provinciali in assemblee dei sindaci in modo da ridurre i costi e l’entità del personale politico, per raccordare più direttamente le province con i comuni e per avere un organismo più efficace di indirizzo e di controllo delle giunte provinciali;

    d)     stabilisce che le città metropolitane non possono coesistere con le province e che possono essere istituite solo qualora i comuni siano realmente disposti a cedere competenze significative, riconoscendo che possano essere esercitate più efficacemente alla dimensione, appunto, metropolitana.

     

    6)     Proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare  “Modifiche agli articoli 114, 117, 118, 119, 120, 132 e 133 della Costituzione, nonché agli Statuti speciali della Regione siciliana e delle regioni Sardegna e Friuli Venezia Giulia, in materia di soppressione delle province, presentata l’11 ottobre 2011.

    La relazione: “La riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, approvata con legge costituzionale n. 3 del 2001, ha ribadito il mantenimento della provincia quale ente intermedio tra comune e regione, accanto alla città metropolitana, la quale rappresenta, dunque, l’unica  innovazione strutturale di rilievo nel sistema degli enti locali a decorrere dall’unità d’Italia.

    Eppure, fin dalla nascita della Repubblica, molte voci della dottrina, della politica, del mondo del lavoro e della società civile si sono interrogate sull’opportunità di mantenere le province e hanno evidenziato la loro inadeguatezza rispetto alle esigenze di una razionale organizzazione del sistema del decentramento.

    Non sono state dunque tratte fino in fondo le conseguenze delle riflessioni a più riprese fatte in merito al mantenimento delle province, con riferimento, in particolare, alla loro giustificazione storica, al loro ruolo nel processo decisionale, derivante anche dalla confusione nell’allocazione delle competenze, al principio di rappresentanza e al rapporto tra costi e benefìci.

    Com’è noto, infatti, le province nascono dall’alto, quali circoscrizioni prefettizie, con un territorio commisurato al tempo percorso da un messo a cavallo dal confine alla sede prefettizia. Non c’è dunque alcun legame con il bacino di utenza ideale per l’erogazione e per il coordinamento dei servizi, nonché per l’espressione della rappresentanza, cui dovrebbe essere commisurato l’assetto degli enti locali alla luce della visione complessiva che la Costituzione ha del sistema del decentramento.

    Le province non sono radicate storicamente, diversamente dai comuni, circa i quali, al più, ci si può interrogare sull’opportunità di favorirne l’aggregazione.

    Nel processo decisionale le province rappresentano, poi, un passaggio in più, e anche dalla prospettiva della scienza politica, l’aggregazione di interessi a livello provinciale si sovrappone e duplica, moltiplica, altre fasi per la risoluzione dei problemi.

    Attualmente poi, secondo quanto disposto dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, le funzioni più importanti delle province riguardano la difesa del suolo e delle risorse idriche, la viabilità, la caccia e la pesca, l’organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale e compiti connessi all’istruzione secondaria di secondo grado e artistica, compresa l’edilizia scolastica. Si tratta, come si vede, di funzioni che sono già svolte a livello interprovinciale o regionale (come nel caso degli ambiti territoriali ottimali idrici e per lo smaltimento dei rifiuti) o che possono essere meglio svolte dalle città metropolitane, quando saranno costituite, e dalle regioni, il cui ruolo è stato potenziato con la citata riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione.

    La provincia, insomma, continua ad apparire, come sempre è stata, un ente lontano dalla gente e dall’elettorato, il quale non percepisce il nesso tra fiducia concessa, leadership provinciale e ritorno in termini di servizi e, quindi, di responsabilità.

    In sostanza, quindi, la presente proposta di legge costituzionale muove da un’esigenza di semplificazione del quadro istituzionale che è innanzitutto percepita dalla stragrande maggioranza della popolazione”.

    La proposta dunque prevede:

    a)      La soppressione delle province trascorso un anno dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale.

    b)     Entro lo stesso termine,  lo Stato e le regioni ad autonomia ordinaria e ad autonomia speciale, secondo le rispettive competenze, provvedono a conferire alle città metropolitane, ove costituite, ai comuni, alle altre articolazioni amministrative e organizzative dello Stato, agli enti pubblici e alle amministrazioni pubbliche, anche ad ordinamento autonomo, le funzioni amministrative esercitate dalle province, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

    7)     Proposta di legge costituzioanle  d’iniziativa dei deputati Lanzillotta, Galletti, Libè, Vernetti “Modifiche agli articoli 114, 118, 119 e 133 della Costituzione, in materia di istituzione e soppressione delle province nonché di funzioni e circoscrizioni territoriali delle medesime”, presentata il 16 gennaio 2012.

    Motivazioni: “Da molti anni, o forse da molti decenni, si discute sull’opportunità di sopprimere le province, da alcuni considerate enti del tutto inutili, fonti di sprechi e di complicazione burocratica. Fino ad oggi la discussione non ha portato ad alcun risultato e, addirittura, nel corso degli anni, il numero delle province è aumentato sotto la spinta di interessi e di logiche puramente localistici e campanilistici, del tutto slegati da un razionale assetto delle circoscrizioni territoriali. Peraltro, anche parte della dottrina ritiene fondata la necessità che, specialmente in una realtà come quella italiana caratterizzata dall’estrema frammentazione dei comuni (oltre la metà degli ottomila comuni esistenti ha una popolazione inferiore a 5.000 abitanti), esista un «ente di area vasta» cui siano affidate le competenze che hanno dimensione sovracomunale ma anche dimensione superiore a quella delle unioni di comuni, funzioni che sono direttamente legate alla programmazione e alla gestione del territorio.

    La discussione ha portato a un sostanziale immobilismo fino al 2001, quando la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione ha optato per la permanenza dell’ente provincia identificandolo tra i livelli necessari dell’articolazione multilivello del governo della Repubblica. Ma lo stesso titolo V ha rinviato a successive leggi statali il compito di ridisegnare profondamente ambiti, funzioni e ordinamento degli enti locali in modo da rendere semplice ed efficiente la complessiva organizzazione delle attività e la gestione dei servizi.

    Ma l’attuazione del titolo V richiede un radicale e coraggioso ridisegno degli ambiti territoriali e una specializzazione delle funzioni proprie di ciascun livello, coerente con una visione moderna ed europea del sistema multilivello. Fino ad oggi, invece, l’ampliamento delle funzioni – legislative e amministrative – trasferite ai livelli regionale e locale è avvenuto senza modificare il quadro organizzativo esistente, con il risultato che tutti i livelli di governo si occupano delle stesse cose, producono inutili e costosi appesantimenti burocratici e non sono in grado di gestire in modo economico ed efficiente servizi complessi. Chi ne fa le spese sono i cittadini e le imprese, sia come utenti di servizi inefficienti, sia come contribuenti chiamati a finanziare una macchina burocratica sempre più ipertrofica. Peraltro la Carta delle autonomie locali, ancorché lungamente attesa e indicata come la chiave risolutiva per una razionalizzazione e una semplificazione del sistema delle amministrazioni sul territorio, non modificherà questa situazione perché il testo approvato dalla Camera dei deputati e ora all’esame del Senato della Repubblica (atto Senato n. 2259) non modifica praticamente in nulla l’attuale assetto organizzativo e funzionale e ha di fatto rinunciato a qualsiasi ambizione riformatrice.

    Noi riteniamo invece razionale e ragionevole che, a fronte della frammentazione dei comuni italiani, esistano enti di area vasta che governino le funzioni di programmazione del territorio e soprattutto di gestione dei servizi a rete. Siamo tuttavia convinti che ciò debba andare di pari passo con un ripensamento della struttura del titolo V della parte seconda della Costituzione, che ha introdotto un sistema di governo a tre punte in base al quale insistono sul medesimo territorio le regioni, le province e i comuni, tutti in rapporto paritario con lo Stato e senza relazione gerarchica tra loro.

    Occorre passare ad un’articolazione per sistemi regionali di programmazione e di regolazione all’interno dei quali i comuni siano le «unità amministrative di base», che si associano raggiungendo la necessaria dimensione e massa critica su scala variabile in relazione alle caratteristiche delle diverse funzioni. Così mentre le funzioni proprie dei comuni, in una realtà caratterizzata da enti piccoli e piccolissimi, dovranno essere esercitate in forma tale da garantire entità con popolazione non inferiore a 15.000 abitanti (e a ciò si sta provvedendo, non senza difficoltà, con legge ordinaria), le funzioni di gestione delle reti e dei servizi a rete dovranno essere svolte in forme associate. La provincia diviene così ente di secondo grado, forma associativa dei comuni”.

    La proposta prevede:

    a)      La Repubblica è costituita dallo Stato, dalle regioni e dai comuni. Si procede dunque ad una semplificazione dei livelli istituzionali della Repubblica eliminando il sistema della molteplicità di livelli pariordinati e non collegati da relazioni verticali e senza poteri di supremazia. Si modifica anche l’ordine di elencazione dei livelli anteponendo lo Stato che (ancorché con separata proposta di legge costituzionale) dovrà essere dotato di poteri di prevalenza per i casi di tutela dell’interesse nazionale.

    b)     La regione, con propria legge, definisce gli ambiti territoriali degli enti di «area vasta», cioè delle province e delle città metropolitane, stabilendo tuttavia una soglia minima di 500.000 abitanti per le prime e di un milione di abitanti per le seconde. Ciò comporterà una radicale riduzione degli enti attualmente esistenti (non più di 40 rispetto alle attuali 110 province) e soprattutto consentirà di avere ambiti adeguati alle caratteristiche delle funzioni da gestire.

    c)      L’autonomia costituzionalmente garantita in materia di entrata e di spesa viene riservata solo a regioni e comuni e si rinvia alla legge statale la determinazione delle modalità di finanziamento delle funzioni assegnate in gestione agli enti intermedi.

    Che dire?

    Non passa giorno senza assistere ad interventi di qualche politico, commentatore o giornalista, che non sottolinei quanto l’Italia beneficerebbe dalla soppressione delle Province, fonte di sprechi.

    Petizioni e accorati appelli si susseguono verso il Governo per liberare la nostra Repubblica da questo insopportabile fardello, dal cancro che mina dall’interno l’efficienza delle nostra Pubblica Amministrazione e determina un costo insostenibile per il bilancio dello Stato.

    Abbiamo avuto modo ampiamente in precedenti interventi di commentare i contenuti della riforma previsti dal decreto “salva Italia”.

    Dalle iniziative parlamentari in discussione che abbiamo sopra riportato emerge in modo evidente il vizio di fondo insito in ciascuna proposta di riforma costituzionale: l’assenza di una visione organica dell’assetto organizzativo dello Stato e delle competenze.

    Ci si preoccupa di fissare limiti per le Province: 300.000 abitanti o 400.000 o 500.000 abitanti; limiti di superficie, ecc.  Come se questo può essere od è il problema dell’attuale assetto.

    E le funzioni? La tutela delle autonomie? La rappresentanza democratica? Il processo già in essere della riforma in senso federale dello Stato? L’attuazione lenta e difficile sin qui realizzata nel titolo V della Costituzione dalla riforma, confermata dal consenso dei cittadini attraverso il referendum confermativo del 7 ottobre 2001, con il 64,20% di approvazione?

    Le posizioni dei partiti che si rivelano nelle relazioni alle proposte di legge costituzionale sopra sintetizzate non risultano per nulla coerenti con i voti espressi in concreto in Parlamento.

    La legge delega sul federalismo fiscale n. 42/2009, va ricordato, è stata approvata nell’attuale legislatura, dagli stessi Parlamentari che oggi discutono delle Province, con largo consenso tra le forze politiche che ne ha determinato una approvazione parlamentare con ampia maggioranza.

    La votazione finale dell’atto  è avvenuta in Senato il 29 aprile 2009 ed ha mostrato il carattere “bipartisan” dei suoi contenuti, dato che su 248 presenti solo 6 sono stati i voti contrari

    Tale votazione ha sostanzialmente replicato quella avvenuta il 24 marzo 2009 alla Camera dove su 549 presenti i contrari sono stati solamente 15.

    Manca del tutto nelle forze politiche – alla luce degli atti – un chiaro disegno, lasciando che le esigenze del momento, le pressioni mediatiche, le scelte emergenziali prevalgano su una seria riforma di cui il Paese avrebbe bisogno.

    In nessuna delle proposte in discussione soprattutto ci si preoccupa di verificare quali funzioni e competenze svolgono le Province

    Le funzioni delle Province

    L’elencazione esaustiva delle funzioni amministrative di competenza provinciale, talmente tante e vaste sono, è praticamente impossibile.

    Dal Testo Unico degli Enti Locali (D. Lgs. 267/2000) si possono ricavare le principali:

    “La provincia, ente locale intermedio tra comune e regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo.

     Spettano alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale nei seguenti settori:

    • difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione delle calamità;
    • tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;
    • valorizzazione dei beni culturali;
    • viabilità e trasporti;
    • protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali;
    • caccia e pesca nelle acque interne;
    • organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore;
    • servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
    • compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l’edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
    • raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali.

    La provincia, in collaborazione con i comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività nonché realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo“;

    Le norme sul decentramento amministrativo – comunemente note come Bassanini – hanno trasferito alle province l’intera competenza alla gestione delle funzioni in tema di mercato del lavoro e incontro domanda/offerta, oltre ad una serie di funzioni amministrative, dai parchi e riserve naturali all’inquinamento delle acque, dalla valutazione di impatto ambientale alla difesa del suolo, dalla viabilità e trasporti alle agenzie auto, dalla protezione civile alla cooperazione e volontariato;

    Le varie leggi regionali che hanno completato il trasferimento delle funzioni avviato dal d.lgs 112/1998 con le quali in misura variabile sono state demandate alle province ulteriori funzioni nel campo dell’agricoltura, del commercio, delle pari opportunità, dell’immigrazione, della formazione professionale, del turismo.

    Si è trattato di un trasferimento di funzioni da parte delle Regioni, che pur essendo avvenuto in modo parziale, ha comunque consentito negli ultimi anni alle Province di fornire risposte concrete ed importanti nella formazione e nel lavoro, in materia di viabilità, di edilizia scolastica, di sistema di offerta culturale e turistica, nella programmazione territoriale, sul fronte della tutela dell’ambiente.

    L’art. 21 della Legge delega sul federalismo fiscale (Legge 42/2009) ha previsto che per le province, le funzioni, e i relativi servizi, da considerare fondamentali ai fini del computo dei fabbisogni standard sono provvisoriamente individuate nelle seguenti:

    a)  funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;

    b)  funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l’edilizia scolastica;

    c)  funzioni nel campo dei trasporti;

    d)  funzioni riguardanti la gestione del territorio;

    e)  funzioni nel campo della tutela ambientale;

    f)  funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del mercato del lavoro.

     

    Le proposte delle Province

    Non vengono prese in considerazione le proposte di riforma organica che vengono dalle stesse Province in modo serio e responsabile.

    Richiamiamo da ultimo un documento di proposta approvato il 30 marzo dalle Province del Veneto, con il quale richiedono al Governo e al Parlamento di approvare una riforma organica delle istituzioni di governo di area vasta che sia basata sulle seguenti priorità:

    • Intervento di razionalizzazione delle Province che dovrà essere effettuato in ambito regionale, nel rispetto delle identità e delle specificità geografiche e socio-economiche, e mantenendo comunque saldo il principio democratico della rappresentanza dei territori.
    • Ridefinizione delle funzioni delle Province, in modo da lasciare ad esse esclusivamente le funzioni di area vasta.
    • Eliminazione di tutti gli enti intermedi strumentali (agenzie, società, consorzi) che svolgono impropriamente funzioni che possono essere esercitate dalle istituzioni democraticamente elette previste dalla Costituzione.
    • Istituzione delle Città metropolitane come enti per il governo integrato delle aree metropolitane.
    • Riordino delle amministrazioni periferiche dello Stato, legato al riordino delle Province.
    • Destinazione dei risparmi conseguiti con il riordino degli enti di area vasta ad un fondo speciale per il rilancio degli investimenti degli enti locali e per la valorizzazione delle professionalità di quanti lavorano nelle amministrazioni locali.

    Le Province del Veneto richiedono al Governo e al Parlamento che sia fatta finalmente chiarezza sulle funzioni fondamentali dei Comuni, Province e delle Città metropolitane, attraverso l’urgente approvazione della Carta delle Autonomie, ancora bloccata al Senato, per definire “chi fa cosa” ed eliminare i costi e le disfunzioni prodotti dalle duplicazioni delle funzioni e per razionalizzare l’intero sistema istituzionale locale, in attuazione dei principi previsti dal nuovo Titolo V, parte II, della Costituzione.

    Occorre rendere coerenti gli interventi normativi in materia di funzioni con quanto è già stato deciso per l’attuazione della legge delega sul federalismo fiscale ed è in fase di avanzata sperimentazione e attuazione da parte di tutte le Province.

    Le Province del Veneto richiedono al Governo e al Parlamento di garantire una vera rappresentanza democratica e territoriale negli organi di governo delle Province, nell’esame del disegno di legge che attua le disposizioni dei commi 16 e 17 dell’art. 23 del decreto legge 201/11 come convertito dalla legge 214/11, in materia di sistema elettorale e organi di governo delle Province.

    Il sistema elettorale individuato dal Governo infatti non garantisce né la rappresentanza di tutto il territorio provinciale, né il necessario equilibrio tra le forze politiche e tra la maggioranza e le minoranze, né la governabilità stessa delle Province come enti di governo di area vasta.

    Per questo si ribadisce la necessità di assicurare comunque una governance democratica che dia autorevolezza e terzietà a chi avrà il compito di rappresentare le Province e l’urgenza di definire una nuova riforma delle Province anche al fine di impedire il commissariamento delle amministrazioni che dovranno rinnovare i loro organi di governo.

    Conclusioni

    L’abolizione delle Province è un chiaro esempio di come sull’onda dell’emergenza si possano fare degli interventi molto discutibili, perché non rientrano in una riforma organica dell’assetto costituzionale: non si può prendere una parte di una struttura e tagliarla pensando di lasciare inalterato il resto.

    Poi non si sta neanche parlando di un effettivo taglio.

    La proposta più in auge, dopo il decreto “salva Italia” è che l’apparato politico venga sostituito con un’elezione di secondo grado, per cui l’attuale Presidente della Provincia e i consiglieri, anziché essere eletti dal popolo, sarebbero eletti direttamente dai consiglieri comunali. È questa la soluzione? Ne dubito!

    Si rischia veramente di fare dei danni. Io nutro sempre qualche paura quando si assimilano i costi della politica con i costi della democrazia.

    Se facciamo passare il principio che per ridurre i costi bisogna tagliare la rappresentanza democratica, allora oggi tagliamo le Province, domani (anzi è già in corso) tagliamo tutti i piccoli Comuni, poi taglieremo le Regioni… Beh, se spingiamo quest’idea all’eccesso – ovviamente per assurdo- allora basterebbe una sola persona!

    Tornando alle Province, è chiaro che una riforma era necessaria, ma è una riforma che deve partire dall’assetto generale e dalle competenze.

    Il vero problema del nostro paese è che non viene mai definito esattamente “chi fa cosa”.

    Per la stessa competenza è presente una miriade di enti. Sfido chiunque a dire quanti enti pubblici intermedi di varia natura (con piccole competenze) insistono a livello regionale, interprovinciale o comunale. Le finanziarie degli ultimi anni hanno tutte proclamato la soppressione di questi fantomatici “enti inutili”, ma non si è riusciti a sopprimerne neanche uno!

    Allora, però, bisogna essere onesti.

    Non si può affermare di fare un intervento significativo sui costi della politica, eliminando un ente rappresentativo come la Provincia, senza invece intervenire su questa molteplicità di enti che non rispondono praticamente a nessuno se non al politico di turno.

    In una fase di emergenza bisogna avere il coraggio di affrontarle -ma davvero- queste questioni.

    La riforma delle Province, così come pensata, è inattuabile perché è stata fatta senza prendere in considerazione cosa fanno le Province oggi.

    Abbiamo visto quali sono le competenze della Provincia.

    Partiamo dalle funzioni principali. La viabilità: togliendo le autostrade e la viabilità comunale, la maggior parte della viabilità è provinciale. La Provincia ha la responsabilità per la gestione delle strade, la manutenzione, lo spazzamento della neve, ecc.

    A chi può andare questa competenza? Non certo al Comune. Se prendiamo una strada provinciale di collegamento, cosa facciamo? La spezzettiamo e ogni Comune si gestisce un tratto di strada? È impensabile e certamente antieconomico. Oppure la riportiamo alla Regione?

    Ma la Regione deve essere l’ente che legifera, non fare la gestione.

    L’edilizia scolastica superiore: in ogni provincia i centri maggiori ospitano gli istituti scolastici superiori che evidentemente hanno un bacino sovracomunale. Non possono essere gestiti da un Comune. Vogliamo affidare alla Regione la manutenzione degli edifici scolastici? Non ha senso.

    I Centri per l’impiego e tutte le politiche del lavoro. Facciamo un ufficio del lavoro in ogni comune?

    Analoghe considerazioni possono evidentemente essere valide per le politiche ambientali, per la pianificazione territoriale, per la formazione professionale, ecc.

    L’eliminazione delle province si rivela come scelta demagogica da dare in pasto alla stampa o all’opinione pubblica, quale contropartita per i sacrifici imposti dalla manovra del Governo.

    Una scelta effettuata senza una seria  analisi sugli effetti concreti, sulle immense difficoltà operative, sui costi.

    L’esigenza di modificare radicalmente il sistema della finanza locale ed il patto di stabilità, il trasferimento del patrimonio e del personale, la successione nelle centinaia di migliaia di convenzioni, contratti, appalti, servizi, forniture oggi in essere sono solo alcune delle questioni pratiche non affrontate.

    Dal dibattito successivo al decreto “salva Italia” emerge che l’articolo 23, commi 14 – 22, dal punto di vista del merito, oltre ad essere palesemente in contrasto con i principi e le disposizioni costituzionali sulle province, si sta rivelando difficilmente attuabile da parte del Governo e del Parlamento.

     

    La norma, lungi dal consentire risparmi – come indicato espressamente dalle relazioni tecniche della Camera e del Senato, che non hanno ritenuto di potere quantificare alcuna cifra dai risultati delle misure stesse – produce notevoli costi aggiuntivi per lo Stato e per la Pubblica amministrazione, ingenera caos nel sistema delle autonomie e conseguenze pesanti per lo sviluppo dei territori e sta già producendo effetti devastanti sulle economie locali, poiché produce il blocco degli investimenti programmati e in corso delle Province.

    Se dunque è ormai chiaro che il Governo Monti difficilmente vorrà o potrà retrocedere dalla scelta di vedere nelle Province il capro espiatorio e che quindi una riforma dovrà essere attuata, occorre finalmente procedere al  riordino dell’organizzazione delle istituzioni, in modo da razionalizzarne funzioni e costi, però in modo organico e complessivo, attraverso una revisione costituzionale del nostro ordinamento e non certo con decretazione d’urgenza.