Il testo della sentenza della Corte Costituzionale sulla incompatibilità sindaco/parlamentare

    Corte Costituzionale

    Sentenza 277 del 21 ottobre 2011

    (presidente Quaranta, relatore Grossi)

    nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60

    (Incompatibilità parlamentari); della legge della Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme

    per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente

    aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei

    compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di

    ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere); della legge

    della Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con suffragio popolare del

    Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la composizione degli organi

    collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione

    della preferenza unica) e della legge della Regione siciliana 15 settembre 1997, n. 35 (Nuove norme

    per la elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia, del Consiglio comunale e del

    Consiglio provinciale), promosso dal Tribunale civile di Catania nel procedimento vertente tra

    Salvatore Battaglia e Raffaele Stancanelli ed altri, con ordinanza del 10 dicembre 2010, iscritta al n. 46 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima

    serie speciale, dell’anno 2011.

    Visti l’atto di costituzione di Salvatore Battaglia nonché gli atti di intervento della Regione siciliana

    e del Presidente del Consiglio dei ministri;

    udito nell’udienza pubblica del 20 settembre 2011 il Giudice relatore Paolo Grossi;

    uditi gli avvocati Antonio Catalioto per Salvatore Battaglia, Paolo Chiapparrone per la Regione

    siciliana e l’avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

    Ritenuto in fatto

    1. – Nel corso di un giudizio – promosso da un cittadino elettore nei confronti (tra l’altro) del

    sindaco del Comune di Catania, per accertare in capo al convenuto la sussistenza della causa di

    incompatibilità tra tale carica e quella di senatore della Repubblica Italiana, e conseguentemente

    dichiararne la decadenza dalla prima in mancanza di esercizio del diritto di opzione – il Tribunale

    civile di Catania, con ordinanza emessa il 10 dicembre 2010, ha sollevato, in riferimento agli

    articoli 3, 51, 67 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale: a) degli articoli 1,

    2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60 (Incompatibilità parlamentari), nella parte in cui non

    prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di Comune con

    popolazione superiore ai 20.000 abitanti, in presenza delle condizioni di cui all’art. 7, primo

    comma, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361

    (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati),

    in combinato disposto con l’art. 5 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico

    delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), che estende la disciplina delle

    ineleggibilità per la Camera dei deputati alle elezioni per il Senato della Repubblica; b) della legge

    Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della

    legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori

    locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di

    controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali

    e di quartiere), della legge Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con

    suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la

    composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e

    comunali e per l’introduzione della preferenza unica), e della legge Regione siciliana 15 settembre

    1997, n. 35 (Nuove norme per la elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia, del

    Consiglio comunale e del Consiglio provinciale), nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità

    tra la carica di parlamentare nazionale e di sindaco di Comune con popolazione superiore ai

    ventimila abitanti e viceversa.

    Il rimettente premette, in fatto, che il resistente (eletto sindaco del Comune di Catania, che ha una

    popolazione superiore ai 20.000 abitanti, nelle elezioni amministrative del 15 e 16 giugno 2008,

    successivamente quindi alla elezione del medesimo alla carica di senatore della Repubblica Italiana,

    all’esito delle elezioni politiche tenutesi in data 13 e 14 aprile 2008) ricopre entrambe le cariche

    senza avere esercitato l’opzione, in quanto la Giunta elettorale per il Senato nella seduta del 3

    novembre 2009 ha dichiarato valida l’elezione di tutti i senatori eletti in Sicilia ed il Comitato per

    l’esame delle cariche rivestite dai senatori ha proposto all’assemblea di dichiarare compatibile con

    il mandato parlamentare la carica di sindaco del Comune di Catania. Dopodiché egli dà atto della

    infondatezza delle eccezioni di difetto di giurisdizione del giudice ordinario a conoscere dell’azione popolare proposta dal ricorrente (che non verte in materia coperta dalla riserva di autodichia di cui

    all’art. 66 Cost., giacché la qualità di deputato o senatore del soggetto che cumula le due cariche

    resta del tutto intangibile ed estranea alla specifica pronunzia invocata e viene in rilievo unicamente

    alla stregua di un presupposto esterno di applicazione della normativa in materia di incompatibilità

    dell’amministratore dell’ente locale, ferme ed impregiudicate restando tutte le prerogative

    costituzionali e sovrane del Parlamento garantite dalla Costituzione) e di improcedibilità del ricorso

    per tardività rispetto al termine previsto dall’art. 82 del decreto del Presidente della Repubblica 16

    maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle

    Amministrazioni comunali), in quanto l’azione elettorale si colloca su un piano di assoluta

    autonomia rispetto alla delibera consiliare di convalida dell’elezione.

    Il giudice a quo deduce, quindi, la rilevanza della questione sull’assunto che – sebbene la

    competenza normativa della Regione siciliana, in materia di cause di ineleggibilità e

    incompatibilità, costituisca espressione di una potestà normativa primaria, ai sensi degli artt. 14 e 15

    del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto delle Regione

    siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, non potendo trovare

    applicazione la normativa statale relativa alle Regioni a statuto ordinario di cui al decreto legislativo

    18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), né quella dettata

    con riferimento sempre alle Regioni a statuto ordinario dalla legge 2 luglio 2004, n. 165

    (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione) – tuttavia, nel caso

    di incompatibilità tra le predette cariche degli enti locali e la carica di parlamentare nazionale, la

    legislazione regionale siciliana non può operare, perché sussiste una riserva di legge statale, che

    l’art. 65 Cost. contempla espressamente al fine di assicurare una disciplina omogenea che rispetti e

    tuteli sia il principio di eguaglianza dei cittadini in tema di diritti politici che quello di unità dello

    Stato. Ne deriva quindi, secondo il rimettente, che le norme applicabili per la definizione della

    controversia in esame sono, anche nella Regione siciliana, in primo luogo quelle contenute nella

    legge statale censurata (che, come detto, prevede espressamente che non sono eleggibili alla carica

    di parlamentare nazionale i presidenti delle Province ed i sindaci dei Comuni con popolazione

    superiore ai ventimila abitanti, senza disciplinare l’ipotesi inversa di sopravvenienza della carica di

    sindaco rispetto a quella di membro del Parlamento) e poi quelle regionali, stante la doverosa e

    necessitata uniformità della previsione tassativa della cause di ineleggibilità ed incompatibilità in

    materia elettorale su tutto il territorio nazionale, che non consente alcuna discrezionalità in capo al

    legislatore regionale.

    Preso atto, poi, del “diritto vivente” consolidatosi, a partire dal 2002, sulla base della prassi

    (peraltro ritenuta insindacabile ex art. 66 Cost.) seguita dalle Giunte per le elezioni di Camera e

    Senato – le quali (pur nella consapevolezza dell’esistenza di una lacuna legislativa dovuta alla

    mancata disciplina, nelle norme statali, della ipotesi di incompatibilità in esame) ritengono di non

    poterla colmare in via interpretativa, attraverso l’applicazione analogica delle disposizioni

    concernenti l’ineleggibilità, ostandovi il principio di tassatività delle cause d’ineleggibilità e

    incompatibilità e la considerazione che l’elettorato passivo rientra tra i diritti politici fondamentali

    del cittadino –, il rimettente rileva tuttavia che, dalla giurisprudenza anche risalente della Corte

    costituzionale, emerge la costante valorizzazione del principio cosiddetto di conversione delle cause

    di ineleggibilità sopravvenute in cause d’incompatibilità, onde colmare le eventuali lacune

    legislative (come da ultimo affermato nella sentenza n. 143 del 2010 proprio in tema di

    incompatibilità tra cariche elettive nella Regione Sicilia).

    Pertanto, il giudice a quo deduce in primo luogo il contrasto delle disposizioni statali e regionali

    censurate con gli artt. 3 e 51 Cost. – espressivi della fondamentale esigenza, che non degrada la

    potestà legislativa regionale esclusiva a competenza concorrente, ma la limita e la impegna al

    rispetto del principio costituzionale che esige l’uniforme garanzia per tutti i cittadini, in ogni parte del territorio nazionale, del diritto fondamentale di elettorato attivo e passivo – giacché la mancata

    previsione del divieto di cumulo può comportare una disparità di trattamento tra la posizione di

    coloro che sono già parlamentari ed intendono candidarsi alla carica locale, sui quali non grava

    alcun obbligo, e coloro che, invece, sono titolari di un ufficio pubblico locale e intendono

    partecipare alla competizione elettorale per uno dei rami del Parlamento, sui quali grava l’obbligo

    di dimettersi preventivamente. Ciò, con lesione anche del principio di ragionevolezza, in quanto un

    soggetto non può assumere durante il proprio mandato uffici o cariche che gli avrebbero precluso

    l’eleggibilità rispetto a quello ricoperto per primo.

    Inoltre, il rimettente denuncia la lesione dell’art. 67 Cost., in ragione della possibile

    contrapposizione d’interessi tra enti locali (e segnatamente tra Comuni aventi una rilevante

    popolazione) ed organizzazione statuale nazionale, con conseguente vulnus del principio di libertà

    di mandato, per possibile conflitto di interessi tra l’impegno del deputato e quello di sindaco;

    nonché dell’art. 97 Cost., atteso che il cumulo degli uffici di sindaco di un Comune con rilevante

    popolazione e di parlamentare nazionale può ripercuotersi negativamente sull’efficienza e

    imparzialità delle funzioni cumulativamente esercitate.

    2. – Si è costituito il cittadino elettore, ricorrente nel giudizio a quo, che – alla stregua di

    argomentazioni analoghe a quelle svolte nell’ordinanza di rimessione – ha concluso per la

    dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme censurate, eventualmente da estendersi in

    via consequenziale alle medesime leggi nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità anche tra

    la carica di parlamentare e quella di presidente della Giunta provinciale.

    3. – È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura

    generale dello Stato, chiedendo, in primo luogo, una declaratoria di inammissibilità della sollevata

    questione, in ragione del fatto che il rimettente richiede alla Corte una pronuncia additiva in materia

    coperta da riserva di legge, indicando una soluzione per nulla obbligata e comunque non scevra da

    implicazioni discrezionali (come dimostrato dai numerosi e differenti disegni di legge presentati in

    Parlamento).

    Nel merito, l’Avvocatura deduce la non fondatezza della questione medesima, in quanto – esclusa la

    sussistenza di un principio costituzionale di “necessario parallelismo” tra cause originarie di

    ineleggibilità e cause sopravvenute di incompatibilità – nella specie neppure si riscontrerebbe la

    lamentata lesione delle esigenze di uniformità di disciplina in materia, in quanto la censurata

    normativa vige su tutto il territorio dello Stato. Peraltro, la difesa erariale rileva che il rimettente

    non ha tenuto conto della diversità del fondamento della previsione della ineleggibilità in

    Parlamento dei sindaci dei Comuni con più di ventimila abitanti (che si basa sulla tutela della libertà

    di voto e del corretto svolgimento della competizione elettorale nella “parità delle armi” dei

    contendenti, con esclusione di indebiti vantaggi, in termini di metus publicae potestatis ovvero di

    captatio benevolentiae, che possono derivare dalla carica rivestita nell’ente locale) rispetto al caso

    inverso del parlamentare che concorra all’elezione a sindaco, in cui indubbiamente si attenuano i

    pericoli di violazione del principio di imparzialità, per insorgenza di conflitti di interessi ed

    inefficienze tali da imporre, a livello costituzionale, la necessità di una previsione legislativa di

    incompatibilità.

    4. – È intervenuta, altresì, la Regione siciliana, in persona del Presidente pro-tempore, deducendo,

    con specifico riguardo alle sole norme regionali impugnate, l’inammissibilità della questione: a) per

    difetto di pregiudizialità in punto di rilevanza, poiché i dubbi sollevati dal rimettente si riferiscono

    alla normativa statale che egli deve applicare; b) perché posta in modo perplesso, in quanto lo stesso

    rimettente dubita dell’applicabilità delle norme regionali, affermando la necessità di disciplinare la

    materia in maniera uniforme a livello nazionale; c) per omessa indicazione dei parametri statutari che sarebbero stati violati; d) per difetto di motivazione, in quanto le censure si riferiscono alla

    normativa statale e solo apoditticamente e senza specifica motivazione anche a quella regionale.

    Nel merito la Regione conclude per la non fondatezza della questione non avendo essa competenza

    legislativa in materia di incompatibilità fra la carica di parlamentare nazionale e quella di sindaco di

    Comune con popolazione superiore ai ventimila abitanti.

    Considerato in diritto

    1. – Il Tribunale civile di Catania censura – in riferimento agli articoli 3, 51, 67 e 97 della

    Costituzione – gli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60 (Incompatibilità

    parlamentari), nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e

    quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, in presenza delle

    condizioni di cui all’art. 7, primo comma, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 30

    marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della

    Camera dei deputati), in combinato disposto con l’art. 5 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n.

    533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), che estende

    la disciplina delle ineleggibilità per la Camera dei deputati alle elezioni per il Senato della

    Repubblica.

    Il medesimo Tribunale – stante la «doverosa e necessitata uniformità della previsione tassativa delle

    cause di ineleggibilità ed incompatibilità in materia elettorale su tutto il territorio nazionale» –

    censura altresì la legge della Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione

    nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e

    indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti

    delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i

    consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), la legge della Regione siciliana 26 agosto 1992, n.

    7 (Norme per l’elezione con suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei

    consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento

    degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione della preferenza unica), e la legge della

    Regione siciliana 15 settembre 1997, n. 35 (Nuove norme per la elezione diretta del Sindaco, del

    Presidente della Provincia, del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale), sempre nella parte

    in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare nazionale e quella di sindaco di

    Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti e viceversa.

    2. – Con riferimento ai medesimi parametri, il rimettente impugna quindi contestualmente (nella

    parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di un

    Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti) norme della legge statale sulle

    incompatibilità dei parlamentari e norme di leggi regionali in materia di elezioni amministrative.

    In particolare, onde giustificare l’estensione delle censure anche a queste ultime leggi, il giudice a

    quo muove dall’assunto che – sebbene la competenza normativa della Regione siciliana, in materia

    di cause di ineleggibilità e incompatibilità, costituisca espressione di una potestà normativa

    primaria, ai sensi degli artt. 14 e 15 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455

    (Approvazione dello statuto delle Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio

    1948, n. 2, non potendo trovare applicazione la normativa statale relativa alle Regioni a statuto

    ordinario di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi

    sull’ordinamento degli enti locali), né quella dettata con riferimento sempre alle Regioni a statuto

    ordinario dalla legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione) – tuttavia, nel caso di incompatibilità tra le predette cariche degli enti

    locali e la carica di parlamentare nazionale, la legislazione regionale siciliana non può operare,

    perché sussiste una riserva di legge statale, che l’art. 65 Cost. contempla espressamente al fine di

    assicurare una disciplina omogenea che rispetti e tuteli sia il principio di eguaglianza dei cittadini in

    tema di diritti politici che quello di unità dello Stato. Ciò premesso, il rimettente ritiene che la

    questione di costituzionalità debba investire «innanzitutto» le norme della legge statale (che, come

    detto, prevede espressamente che non sono eleggibili alla carica di parlamentare nazionale i

    presidenti delle Province ed i sindaci dei Comuni con popolazione superiore ai ventimila abitanti,

    senza disciplinare l’ipotesi inversa di sopravvenienza della carica di sindaco rispetto a quella di

    membro del Parlamento) e poi anche quelle delle tre leggi regionali (in quanto affette dalla

    medesima lacuna): e queste ultime «sia laddove volesse ritenersi sussistente la competenza

    normativa regionale primaria, anche nella materia delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità

    degli amministratori degli enti locali che siano anche parlamentari nazionali», «sia in ragione della

    doverosa e necessitata uniformità della previsione tassativa della cause di ineleggibilità ed

    incompatibilità in materia elettorale su tutto il territorio nazionale».

    2.1. – La difesa della Regione siciliana ha eccepito l’inammissibilità della questione riferita alle

    leggi regionali, sia per difetto di pregiudizialità in punto di rilevanza, in quanto i dubbi sollevati dal

    rimettente si riferiscono esclusivamente alla normativa statale; sia perché posta in modo perplesso,

    giacché è lo stesso giudice a quo a dubitare dell’applicabilità delle norme regionali, affermando

    tuttavia la necessità di disciplinare la materia in maniera uniforme a livello nazionale.

    2.2. – Tali eccezioni sono fondate.

    2.3. – Come sottolineato dal rimettente, questa Corte ha ripetutamente affermato che, in materia

    elettorale, la potestà legislativa della Regione siciliana differisce da quella delle Regioni ordinarie,

    dal momento che essa, ai sensi dell’art. 3, primo comma, e dell’art. 9, terzo comma, dello statuto

    speciale (sostituiti ad opera dell’art. 1 della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2), è titolare di

    potestà legislativa di tipo primario, la quale deve peraltro svolgersi in armonia con la Costituzione e

    i princípi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, nonché delle altre disposizioni dello statuto

    (da ultimo, sentenza n. 143 del 2010). Di modo che l’esercizio del potere legislativo anche da parte

    delle Regioni a statuto speciale in ámbiti, pur ad esse affidati in via primaria, che concernano la

    ineleggibilità e la incompatibilità alle cariche elettive, incontra necessariamente il limite del rispetto

    del principio di eguaglianza specificamente sancito in materia dall’art. 51 Cost. E che, di

    conseguenza (con specifico riferimento alla potestà legislativa esclusiva della Regione siciliana in

    tema di ineleggibilità ed incompatibilità dei consiglieri degli enti locali, di cui agli artt. 14, lettera o,

    e 15, terzo comma, dello statuto speciale), la disciplina regionale d’accesso alle cariche elettive

    deve essere conforme ai princípi della legislazione statale, a causa della esigenza di uniformità in

    tutto il territorio nazionale, quale che sia la Regione di appartenenza (sentenza n. 288 del 2007),

    giacché proprio il principio di cui all’art. 51 Cost. svolge il ruolo di garanzia generale di un diritto

    politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell’inviolabilità (ex art. 2

    Cost.: sentenze n. 25 del 2008, n. 288 del 2007 e n. 539 del 1990).

    Questa Corte ha altresì affermato che – poiché l’art. 65 Cost., stabilendo che «la legge determina i

    casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di deputato o di senatore», pone una precisa

    riserva di legge statale, essendo quindi precluso al legislatore regionale, anche se fornito come nel

    caso di specie di potestà legislativa primaria, di determinare le cause di incompatibilità (oltre che di

    ineleggibilità) con l’ufficio di deputato o di senatore – spetta solo allo Stato la competenza di

    stabilire i casi di incompatibilità con siffatte cariche (sentenze n. 456 del 2005, n. 127 del 1987 e n.

    60 del 1966); ciò in quanto la statuizione di una incompatibilità presuppone logicamente la

    posizione di un divieto di cumulo di due uffici ed implica, di conseguenza, una incidenza anche se indiretta, sulla disciplina dell’uno e dell’altro, finendo inevitabilmente con il produrre un effetto che

    determina la violazione della competenza esclusiva dello Stato.

    Orbene, nei termini in cui viene argomentata, la conclusione cui perviene il rimettente in ordine alla

    estensione del dubbio di costituzionalità anche alle leggi regionali risulta viziata sotto il duplice

    profilo della formulazione perplessa dell’assunto (svolto oltretutto in termini contraddittori rispetto

    alla riconosciuta sussistenza della riserva di legge statale) relativo alla possibile configurabilità di

    una competenza normativa regionale primaria in materia anche quando vengano coinvolte le cariche

    parlamentari nazionali; e della carente motivazione in ordine alla concreta necessità di applicare

    anche la normativa regionale per la definizione del giudizio a quo (laddove, evidentemente, il mero

    rilievo dato alla esigenza di uniformare sul territorio nazionale, incidendo anche sulla fonte

    regionale, la previsione delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità – oltre che nuovamente

    contraddire la premessa circa l’applicabilità, nella fattispecie, della sola norma statale – non è

    comunque argomento di per sé idoneo a sottrarre il giudice dal dovere di argomentare in ordine alla

    effettiva rilevanza di tale specifica questione nel giudizio a quo: sentenze n. 360, n. 294 e n. 281 del

    2010).

    3. – Il thema decidendum va dunque limitato al solo scrutinio degli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge n. 60

    del 1953, censurati nella parte in cui non prevedono «l’incompatibilità tra la carica di Parlamentare

    e quella di Sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, in presenza delle

    condizioni di cui all’art. 7, lettera c), del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, in combinato disposto con

    l’art. 5 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, che estende la disciplina delle

    ineleggibilità per la Camera dei Deputati alle elezioni per il Senato della Repubblica».

    3.1. – Il rimettente prende atto del “diritto vivente” consolidatosi, a partire dal 2002, sulla base della

    nuova prassi seguita dalle Giunte per le elezioni di Camera e Senato, le quali – pur nella

    consapevolezza dell’esistenza di una lacuna legislativa dovuta alla mancata disciplina, nelle norme

    statali, della ipotesi di incompatibilità in esame – affermano di non poterla colmare in via

    interpretativa (come in precedenza ritenuto da entrambe le Giunte parlamentari, con giurisprudenza

    costante risalente alla Prima legislatura), attraverso l’applicazione analogica delle disposizioni

    concernenti l’ineleggibilità, ostandovi il principio di tassatività delle cause d’ineleggibilità e

    incompatibilità e la considerazione che l’elettorato passivo rientra tra i diritti politici fondamentali

    del cittadino. Nel contempo, però, egli rileva che, dalla giurisprudenza anche risalente di questa

    Corte, emerge la costante valorizzazione del principio di parallelismo tra le cause di ineleggibilità

    sopravvenute e quelle d’incompatibilità, il quale di recente ha trovato affermazione, proprio in tema

    di incompatibilità tra cariche elettive nella Regione siciliana, nella sentenza n. 143 del 2010.

    Secondo il rimettente, dunque, le disposizioni della censurata legge statale contrasterebbero in parte

    qua: a) con gli artt. 3 e 51 Cost., per violazione del principio costituzionale che esige l’uniforme

    garanzia per tutti i cittadini, in ogni parte del territorio nazionale, del diritto fondamentale di

    elettorato attivo e passivo, giacché la mancata previsione del divieto di cumulo può comportare una

    disparità di trattamento tra la posizione di coloro che sono già parlamentari ed intendono candidarsi

    alla carica locale, sui quali non grava alcun obbligo, e coloro che, invece, sono titolari di un ufficio

    pubblico locale e intendono partecipare alla competizione elettorale per uno dei rami del

    Parlamento, sui quali grava l’obbligo di dimettersi preventivamente; nonché per violazione del

    principio di ragionevolezza, in quanto un soggetto non può assumere durante il proprio mandato

    uffici o cariche che gli avrebbero precluso l’eleggibilità rispetto a quello ricoperto per primo; b) con

    l’art. 67 Cost., in ragione della possibile contrapposizione d’interessi tra enti locali (e segnatamente

    tra Comuni aventi una rilevante popolazione) ed organizzazione statuale nazionale, con conseguente

    vulnus del principio di libertà di mandato, per possibile conflitto di interessi tra l’impegno del

    deputato e quello di sindaco; c) con l’art. 97 Cost., atteso che il cumulo degli uffici di sindaco di un Comune con rilevante popolazione e di parlamentare nazionale può ripercuotersi negativamente

    sull’efficienza e imparzialità delle funzioni cumulativamente esercitate.

    3.2. – L’Avvocatura dello Stato eccepisce l’inammissibilità della sollevata questione in ragione del

    fatto che il rimettente vorrebbe dalla Corte una pronuncia additiva in una materia coperta da riserva

    di legge, indicando una soluzione non obbligata e comunque non scevra da implicazioni

    discrezionali, come dimostrato dai numerosi disegni di legge presentati in questa legislatura in

    entrambi i rami del Parlamento.

    L’eccezione non è fondata.

    Invero, nel formulare la questione il rimettente si limita a richiedere l’adozione di una pronuncia

    additiva capace di eliminare il vulnus derivante dalla evidenziata lacuna normativa attraverso la

    trasposizione speculare della causa in esame (direttamente ricavata dal sistema delle ineleggibilità

    dei parlamentari) nell’ámbito delle altre cause di incompatibilità con tale carica elettiva indicate nei

    censurati articoli della legge n. 60 del 1953. Pertanto, la pronuncia richiesta a questa Corte non

    incide sul diverso profilo della operatività della nuova causa di incompatibilità, regolata come tutte

    le altre secondo le norme vigenti.

    3.3. – Sotto altro profilo, va anche rilevato che l’art. 13, comma 3, del decreto-legge 13 agosto

    2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),

    convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 (Conversione in legge, con

    modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la

    stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della

    distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari), prevede ora che: «fermo restando quanto previsto

    dalla legge 20 luglio 2004, n. 215, e successive modificazioni, le cariche di deputato e di senatore,

    nonché le cariche di governo di cui all’articolo 1, comma 2, della citata legge n. 215 del 2004, sono

    incompatibili con qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di

    governo di enti pubblici territoriali aventi, alla data di indizione delle elezioni o della nomina,

    popolazione superiore a 5.000 abitanti, fermo restando quanto previsto dall’articolo 62 del testo

    unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Le incompatibilità di cui al primo periodo

    si applicano a decorrere dalla data di indizione delle elezioni relative alla prima legislatura

    parlamentare successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto. […]».

    La espressa posticipazione alla prossima legislatura della operatività della nuova previsione di

    incompatibilità del parlamentare successivamente eletto sindaco rende lo ius superveniens privo di

    incidenza, ratione temporis, sulla sollevata questione. È tuttavia del pari evidente come la

    novellazione legislativa indichi una palese opzione per la introduzione di una simmetrica e

    corrispondente operatività fra condizioni di ineleggibilità e di incompatibilità, intesa a soddisfare

    proprio quella esigenza di “riequilibrio” atta a colmare quelle lacune legislative (segnalate anche

    dalle “prassi” adottate dalle Giunte per le elezioni di Camera e Senato di cui s’è fatto cenno) che il

    giudice a quo ha posto a fulcro delle proprie doglianze.

    3.4. – Nel merito la questione è fondata.

    L’art. 7, primo comma, lettera c), del d.P.R. n. 361 del 1957, recante il testo unico per l’elezione

    della Camera dei deputati, sancisce che: «Non sono eleggibili: […] c) i sindaci dei Comuni con

    popolazione superiore ai 20.000 abitanti». A sua volta, l’art. 5 del decreto legislativo n. 533 del

    1991, recante il testo unico per l’elezione del Senato della Repubblica, dispone che: «Sono

    eleggibili a senatori gli elettori che, al giorno delle elezioni, hanno compiuto il quarantesimo anno

    di età e non si trovano in alcuna delle condizioni d’ineleggibilità previste dagli articoli 7, 8, 9 e 10 del testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei deputati, approvato con

    decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361».

    Gli articoli da 1 a 4 della legge n. 60 del 1953 sulle incompatibilità parlamentari vengono censurati

    in quanto nulla prevedono, in termini di incompatibilità, per il caso in cui la identica causa di

    ineleggibilità sia sopravvenuta rispetto alla elezione a parlamentare. Ed a sostegno delle doglianze il

    rimettente richiama la sentenza n. 143 del 2010, nella quale questa Corte ha sottolineato (seppure in

    riferimento ad un differente contesto normativo e fattuale) come dalla legislazione statale in materia

    elettorale emerga la «previsione di un parallelismo tra le cause di incompatibilità e le cause di

    ineleggibilità sopravvenute, con riguardo all’esigenza, indicata dalla legge, di preservare la libertà

    nell’esercizio della carica» attraverso una tendenziale esclusione del co-esercizio con altra carica

    elettiva.

    Si tratta dunque di verificare la coerenza di un sistema in cui, alla non sindacabile scelta operata dal

    legislatore (che evidentemente produce in sé una indubbia incidenza sul libero esercizio del diritto

    di elettorato passivo) di escludere l’eleggibilità alla Camera o al Senato di chi contemporaneamente

    rivesta la carica di sindaco di grande Comune, non si accompagni la previsione di una causa di

    incompatibilità per il caso in cui la stessa carica sopravvenga rispetto alla elezione a membro del

    Parlamento nazionale.

    La odierna valutazione della mancata previsione della causa di incompatibilità in oggetto deve

    quindi muoversi non solo sul versante ontologico riferito alla individuazione della diversità di ratio

    e di elementi distintivi proprî, per causa ed effetti, delle cause di ineleggibilità (e della conseguente

    limitazione dello jus ad officium, onde evitare lo strumentale insorgere di fenomeni di captatio

    benevolentiae e di metus publicae potestatis) rispetto a quelle di incompatibilità – incidenti sullo jus

    in officio, per scongiurare l’insorgere di conflitti di interessi – (sentenze n. 288 del 2007 e n. 235

    del 1988). L’analisi va viceversa condotta – in ossequio alla esigenza di ricondurre il sistema ad una

    razionalità intrinseca altrimenti lesa – alla stregua di un criterio più propriamente teleologico, nel

    cui contesto va evidenziato «il naturale carattere bilaterale dell’ineleggibilità», il quale

    inevitabilmente «finisce con il tutelare, attraverso il divieto a candidarsi in determinate condizioni,

    non solo la carica per la quale l’elezione è disposta, ma anche la carica il cui esercizio è ritenuto

    incompatibile con la candidatura in questione» (sentenza n. 276 del 1997).

    Tale profilo finalistico non può trovare attuazione se non attraverso l’affermazione della necessità

    che il menzionato parallelismo sia assicurato, allorquando il cumulo tra gli uffici elettivi sia,

    comunque, ritenuto suscettibile di compromettere il libero ed efficiente espletamento della carica, ai

    sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 51 Cost. (sentenza n. 201 del 2003). Poiché in ultima

    analisi le cause di ineleggibilità e di incompatibilità si pongono quali strumenti di protezione non

    soltanto del mandato elettivo, ma anche del pubblico ufficio che viene ritenuto causa di

    impedimento del corretto esercizio della funzione rappresentativa, il potere discrezionale del

    legislatore di introdurre (o mantenere) dei temperamenti alla esclusione di cumulo tra le due cariche

    «trova un limite nella necessità di assicurare il rispetto del principio di divieto del cumulo delle

    funzioni, con la conseguente incostituzionalità di previsioni che ne rappresentino una sostanziale

    elusione» (sentenza n. 143 del 2010).

    In assenza di una causa normativa (enucleabile all’interno della legge impugnata ovvero dal più

    ampio sistema in cui la previsione opera) idonea ad attribuirne ragionevole giustificazione, la

    previsione della non compatibilità di un munus pubblico rispetto ad un altro preesistente, cui non si

    accompagni, nell’uno e nell’altro, una disciplina reciprocamente speculare, si pone in violazione

    della naturale corrispondenza biunivoca della cause di ineleggibilità, che vengono ad incidere

    necessariamente su entrambe le cariche coinvolte dalla relativa previsione, anche a prescindere dal dato temporale dello svolgimento dell’elezione. Tanto più che la regola della esclusione

    “unidirezionale” viene in concreto fatta dipendere, quanto alla sua effettiva operatività, dalla

    circostanza – meramente casuale – connessa alla cadenza temporale delle relative tornate elettorali

    ed alla priorità o meno della assunzione della carica elettiva “pregiudicante” a tutto vantaggio della

    posizione del parlamentare; da ciò la lesione non soltanto del canone di uguaglianza e

    ragionevolezza ma anche della stessa libertà di elettorato attivo e passivo.

    3.5. – Pertanto, gli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge n. 60 del 1953 devono essere dichiarati

    costituzionalmente illegittimi, nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di

    parlamentare e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti.

    3.6. – Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura formulati dal rimettente.

    per questi motivi

    La Corte Costituzionale

    dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60

    (Incompatibilità parlamentari), nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di

    parlamentare e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti;

    dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della legge della Regione siciliana

    24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre

    1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali.

    Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di

    controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali

    e di quartiere); della legge della Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con

    suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la

    composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e

    comunali e per l’introduzione della preferenza unica) e della legge della Regione siciliana 15

    settembre 1997, n. 35 (Nuove norme per la elezione diretta del Sindaco, del Presidente della

    Provincia, del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale), sollevata – in riferimento agli

    articoli 3, 51, 67 e 97 della Costituzione – dal Tribunale civile di Catania, con l’ordinanza indicata

    in epigrafe.

    Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17 ottobre 2011.

    Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2011.