Il testo della sentenza della Corte Costituzionale sulla incompatibilità sindaco/parlamentare

Corte Costituzionale

Sentenza 277 del 21 ottobre 2011

(presidente Quaranta, relatore ******)

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60

(Incompatibilità parlamentari); della legge della Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme

per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente

aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei

compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di

ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere); della legge

della Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con suffragio popolare del

Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la composizione degli organi

collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione

della preferenza unica) e della legge della Regione siciliana 15 settembre 1997, n. 35 (Nuove norme

per la elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia, del Consiglio comunale e del

Consiglio provinciale), promosso dal Tribunale civile di Catania nel procedimento vertente tra

Salvatore Battaglia e ******************** ed altri, con ordinanza del 10 dicembre 2010, iscritta al n. 46 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima

serie speciale, dell’anno 2011.

Visti l’atto di costituzione di ******************* nonché gli atti di intervento della Regione siciliana

e del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 20 settembre 2011 il Giudice relatore ************;

uditi gli avvocati ***************** per *******************, ****************** per la Regione

siciliana e l’avvocato dello Stato ************** per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Nel corso di un giudizio – promosso da un cittadino elettore nei confronti (tra l’altro) del

sindaco del Comune di Catania, per accertare in capo al convenuto la sussistenza della causa di

incompatibilità tra tale carica e quella di senatore della Repubblica Italiana, e conseguentemente

dichiararne la decadenza dalla prima in mancanza di esercizio del diritto di opzione – il Tribunale

civile di Catania, con ordinanza emessa il 10 dicembre 2010, ha sollevato, in riferimento agli

articoli 3, 51, 67 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale: a) degli articoli 1,

2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60 (Incompatibilità parlamentari), nella parte in cui non

prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di Comune con

popolazione superiore ai 20.000 abitanti, in presenza delle condizioni di cui all’art. 7, primo

comma, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361

(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati),

in combinato disposto con l’art. 5 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico

delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), che estende la disciplina delle

ineleggibilità per la Camera dei deputati alle elezioni per il Senato della Repubblica; b) della legge

Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della

legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori

locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di

controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali

e di quartiere), della legge Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con

suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la

composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e

comunali e per l’introduzione della preferenza unica), e della legge Regione siciliana 15 settembre

1997, n. 35 (Nuove norme per la elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia, del

Consiglio comunale e del Consiglio provinciale), nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità

tra la carica di parlamentare nazionale e di sindaco di Comune con popolazione superiore ai

ventimila abitanti e viceversa.

Il rimettente premette, in fatto, che il resistente (eletto sindaco del Comune di Catania, che ha una

popolazione superiore ai 20.000 abitanti, nelle elezioni amministrative del 15 e 16 giugno 2008,

successivamente quindi alla elezione del medesimo alla carica di senatore della Repubblica Italiana,

all’esito delle elezioni politiche tenutesi in data 13 e 14 aprile 2008) ricopre entrambe le cariche

senza avere esercitato l’opzione, in quanto la Giunta elettorale per il Senato nella seduta del 3

novembre 2009 ha dichiarato valida l’elezione di tutti i senatori eletti in Sicilia ed il Comitato per

l’esame delle cariche rivestite dai senatori ha proposto all’assemblea di dichiarare compatibile con

il mandato parlamentare la carica di sindaco del Comune di Catania. Dopodiché egli dà atto della

infondatezza delle eccezioni di difetto di giurisdizione del giudice ordinario a conoscere dell’azione popolare proposta dal ricorrente (che non verte in materia coperta dalla riserva di autodichia di cui

all’art. 66 Cost., giacché la qualità di deputato o senatore del soggetto che cumula le due cariche

resta del tutto intangibile ed estranea alla specifica pronunzia invocata e viene in rilievo unicamente

alla stregua di un presupposto esterno di applicazione della normativa in materia di incompatibilità

dell’amministratore dell’ente locale, ferme ed impregiudicate restando tutte le prerogative

costituzionali e sovrane del Parlamento garantite dalla Costituzione) e di improcedibilità del ricorso

per tardività rispetto al termine previsto dall’art. 82 del decreto del Presidente della Repubblica 16

maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle

Amministrazioni comunali), in quanto l’azione elettorale si colloca su un piano di assoluta

autonomia rispetto alla delibera consiliare di convalida dell’elezione.

Il giudice a quo deduce, quindi, la rilevanza della questione sull’assunto che – sebbene la

competenza normativa della Regione siciliana, in materia di cause di ineleggibilità e

incompatibilità, costituisca espressione di una potestà normativa primaria, ai sensi degli artt. 14 e 15

del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto delle Regione

siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, non potendo trovare

applicazione la normativa statale relativa alle Regioni a statuto ordinario di cui al decreto legislativo

18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), né quella dettata

con riferimento sempre alle Regioni a statuto ordinario dalla legge 2 luglio 2004, n. 165

(Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione) – tuttavia, nel caso

di incompatibilità tra le predette cariche degli enti locali e la carica di parlamentare nazionale, la

legislazione regionale siciliana non può operare, perché sussiste una riserva di legge statale, che

l’art. 65 Cost. contempla espressamente al fine di assicurare una disciplina omogenea che rispetti e

tuteli sia il principio di eguaglianza dei cittadini in tema di diritti politici che quello di unità dello

Stato. Ne deriva quindi, secondo il rimettente, che le norme applicabili per la definizione della

controversia in esame sono, anche nella Regione siciliana, in primo luogo quelle contenute nella

legge statale censurata (che, come detto, prevede espressamente che non sono eleggibili alla carica

di parlamentare nazionale i presidenti delle Province ed i sindaci dei Comuni con popolazione

superiore ai ventimila abitanti, senza disciplinare l’ipotesi inversa di sopravvenienza della carica di

sindaco rispetto a quella di membro del Parlamento) e poi quelle regionali, stante la doverosa e

necessitata uniformità della previsione tassativa della cause di ineleggibilità ed incompatibilità in

materia elettorale su tutto il territorio nazionale, che non consente alcuna discrezionalità in capo al

legislatore regionale.

Preso atto, poi, del “diritto vivente” consolidatosi, a partire dal 2002, sulla base della prassi

(peraltro ritenuta insindacabile ex art. 66 Cost.) seguita dalle Giunte per le elezioni di Camera e

Senato – le quali (pur nella consapevolezza dell’esistenza di una lacuna legislativa dovuta alla

mancata disciplina, nelle norme statali, della ipotesi di incompatibilità in esame) ritengono di non

poterla colmare in via interpretativa, attraverso l’applicazione analogica delle disposizioni

concernenti l’ineleggibilità, ostandovi il principio di tassatività delle cause d’ineleggibilità e

incompatibilità e la considerazione che l’elettorato passivo rientra tra i diritti politici fondamentali

del cittadino –, il rimettente rileva tuttavia che, dalla giurisprudenza anche risalente della Corte

costituzionale, emerge la costante valorizzazione del principio cosiddetto di conversione delle cause

di ineleggibilità sopravvenute in cause d’incompatibilità, onde colmare le eventuali lacune

legislative (come da ultimo affermato nella sentenza n. 143 del 2010 proprio in tema di

incompatibilità tra cariche elettive nella Regione Sicilia).

Pertanto, il giudice a quo deduce in primo luogo il contrasto delle disposizioni statali e regionali

censurate con gli artt. 3 e 51 Cost. – espressivi della fondamentale esigenza, che non degrada la

potestà legislativa regionale esclusiva a competenza concorrente, ma la limita e la impegna al

rispetto del principio costituzionale che esige l’uniforme garanzia per tutti i cittadini, in ogni parte del territorio nazionale, del diritto fondamentale di elettorato attivo e passivo – giacché la mancata

previsione del divieto di cumulo può comportare una disparità di trattamento tra la posizione di

coloro che sono già parlamentari ed intendono candidarsi alla carica locale, sui quali non grava

alcun obbligo, e coloro che, invece, sono titolari di un ufficio pubblico locale e intendono

partecipare alla competizione elettorale per uno dei rami del Parlamento, sui quali grava l’obbligo

di dimettersi preventivamente. Ciò, con lesione anche del principio di ragionevolezza, in quanto un

soggetto non può assumere durante il proprio mandato uffici o cariche che gli avrebbero precluso

l’eleggibilità rispetto a quello ricoperto per primo.

Inoltre, il rimettente denuncia la lesione dell’art. 67 Cost., in ragione della possibile

contrapposizione d’interessi tra enti locali (e segnatamente tra Comuni aventi una rilevante

popolazione) ed organizzazione statuale nazionale, con conseguente vulnus del principio di libertà

di mandato, per possibile conflitto di interessi tra l’impegno del deputato e quello di sindaco;

nonché dell’art. 97 Cost., atteso che il cumulo degli uffici di sindaco di un Comune con rilevante

popolazione e di parlamentare nazionale può ripercuotersi negativamente sull’efficienza e

imparzialità delle funzioni cumulativamente esercitate.

2. – Si è costituito il cittadino elettore, ricorrente nel giudizio a quo, che – alla stregua di

argomentazioni analoghe a quelle svolte nell’ordinanza di rimessione – ha concluso per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme censurate, eventualmente da estendersi in

via consequenziale alle medesime leggi nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità anche tra

la carica di parlamentare e quella di presidente della Giunta provinciale.

3. – È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo, in primo luogo, una declaratoria di inammissibilità della sollevata

questione, in ragione del fatto che il rimettente richiede alla Corte una pronuncia additiva in materia

coperta da riserva di legge, indicando una soluzione per nulla obbligata e comunque non scevra da

implicazioni discrezionali (come dimostrato dai numerosi e differenti disegni di legge presentati in

Parlamento).

Nel merito, l’Avvocatura deduce la non fondatezza della questione medesima, in quanto – esclusa la

sussistenza di un principio costituzionale di “necessario parallelismo” tra cause originarie di

ineleggibilità e cause sopravvenute di incompatibilità – nella specie neppure si riscontrerebbe la

lamentata lesione delle esigenze di uniformità di disciplina in materia, in quanto la censurata

normativa vige su tutto il territorio dello Stato. Peraltro, la difesa erariale rileva che il rimettente

non ha tenuto conto della diversità del fondamento della previsione della ineleggibilità in

Parlamento dei sindaci dei Comuni con più di ventimila abitanti (che si basa sulla tutela della libertà

di voto e del corretto svolgimento della competizione elettorale nella “parità delle armi” dei

contendenti, con esclusione di indebiti vantaggi, in termini di metus publicae potestatis ovvero di

captatio benevolentiae, che possono derivare dalla carica rivestita nell’ente locale) rispetto al caso

inverso del parlamentare che concorra all’elezione a sindaco, in cui indubbiamente si attenuano i

pericoli di violazione del principio di imparzialità, per insorgenza di conflitti di interessi ed

inefficienze tali da imporre, a livello costituzionale, la necessità di una previsione legislativa di

incompatibilità.

4. – È intervenuta, altresì, la Regione siciliana, in persona del Presidente pro-tempore, deducendo,

con specifico riguardo alle sole norme regionali impugnate, l’inammissibilità della questione: a) per

difetto di pregiudizialità in punto di rilevanza, poiché i dubbi sollevati dal rimettente si riferiscono

alla normativa statale che egli deve applicare; b) perché posta in modo perplesso, in quanto lo stesso

rimettente dubita dell’applicabilità delle norme regionali, affermando la necessità di disciplinare la

materia in maniera uniforme a livello nazionale; c) per omessa indicazione dei parametri statutari che sarebbero stati violati; d) per difetto di motivazione, in quanto le censure si riferiscono alla

normativa statale e solo apoditticamente e senza specifica motivazione anche a quella regionale.

Nel merito la Regione conclude per la non fondatezza della questione non avendo essa competenza

legislativa in materia di incompatibilità fra la carica di parlamentare nazionale e quella di sindaco di

Comune con popolazione superiore ai ventimila abitanti.

Considerato in diritto

1. – Il Tribunale civile di Catania censura – in riferimento agli articoli 3, 51, 67 e 97 della

Costituzione – gli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60 (Incompatibilità

parlamentari), nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e

quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, in presenza delle

condizioni di cui all’art. 7, primo comma, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 30

marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della

Camera dei deputati), in combinato disposto con l’art. 5 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n.

533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), che estende

la disciplina delle ineleggibilità per la Camera dei deputati alle elezioni per il Senato della

Repubblica.

Il medesimo Tribunale – stante la «doverosa e necessitata uniformità della previsione tassativa delle

cause di ineleggibilità ed incompatibilità in materia elettorale su tutto il territorio nazionale» –

censura altresì la legge della Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione

nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e

indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti

delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i

consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), la legge della Regione siciliana 26 agosto 1992, n.

7 (Norme per l’elezione con suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei

consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento

degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione della preferenza unica), e la legge della

Regione siciliana 15 settembre 1997, n. 35 (Nuove norme per la elezione diretta del Sindaco, del

Presidente della Provincia, del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale), sempre nella parte

in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare nazionale e quella di sindaco di

Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti e viceversa.

2. – Con riferimento ai medesimi parametri, il rimettente impugna quindi contestualmente (nella

parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di un

Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti) norme della legge statale sulle

incompatibilità dei parlamentari e norme di leggi regionali in materia di elezioni amministrative.

In particolare, onde giustificare l’estensione delle censure anche a queste ultime leggi, il giudice a

quo muove dall’assunto che – sebbene la competenza normativa della Regione siciliana, in materia

di cause di ineleggibilità e incompatibilità, costituisca espressione di una potestà normativa

primaria, ai sensi degli artt. 14 e 15 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455

(Approvazione dello statuto delle Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 2, non potendo trovare applicazione la normativa statale relativa alle Regioni a statuto

ordinario di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi

sull’ordinamento degli enti locali), né quella dettata con riferimento sempre alle Regioni a statuto

ordinario dalla legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione) – tuttavia, nel caso di incompatibilità tra le predette cariche degli enti

locali e la carica di parlamentare nazionale, la legislazione regionale siciliana non può operare,

perché sussiste una riserva di legge statale, che l’art. 65 Cost. contempla espressamente al fine di

assicurare una disciplina omogenea che rispetti e tuteli sia il principio di eguaglianza dei cittadini in

tema di diritti politici che quello di unità dello Stato. Ciò premesso, il rimettente ritiene che la

questione di costituzionalità debba investire «innanzitutto» le norme della legge statale (che, come

detto, prevede espressamente che non sono eleggibili alla carica di parlamentare nazionale i

presidenti delle Province ed i sindaci dei Comuni con popolazione superiore ai ventimila abitanti,

senza disciplinare l’ipotesi inversa di sopravvenienza della carica di sindaco rispetto a quella di

membro del Parlamento) e poi anche quelle delle tre leggi regionali (in quanto affette dalla

medesima lacuna): e queste ultime «sia laddove volesse ritenersi sussistente la competenza

normativa regionale primaria, anche nella materia delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità

degli amministratori degli enti locali che siano anche parlamentari nazionali», «sia in ragione della

doverosa e necessitata uniformità della previsione tassativa della cause di ineleggibilità ed

incompatibilità in materia elettorale su tutto il territorio nazionale».

2.1. – La difesa della Regione siciliana ha eccepito l’inammissibilità della questione riferita alle

leggi regionali, sia per difetto di pregiudizialità in punto di rilevanza, in quanto i dubbi sollevati dal

rimettente si riferiscono esclusivamente alla normativa statale; sia perché posta in modo perplesso,

giacché è lo stesso giudice a quo a dubitare dell’applicabilità delle norme regionali, affermando

tuttavia la necessità di disciplinare la materia in maniera uniforme a livello nazionale.

2.2. – Tali eccezioni sono fondate.

2.3. – Come sottolineato dal rimettente, questa Corte ha ripetutamente affermato che, in materia

elettorale, la potestà legislativa della Regione siciliana differisce da quella delle Regioni ordinarie,

dal momento che essa, ai sensi dell’art. 3, primo comma, e dell’art. 9, terzo comma, dello statuto

speciale (sostituiti ad opera dell’art. 1 della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2), è titolare di

potestà legislativa di tipo primario, la quale deve peraltro svolgersi in armonia con la Costituzione e

i princípi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, nonché delle altre disposizioni dello statuto

(da ultimo, sentenza n. 143 del 2010). Di modo che l’esercizio del potere legislativo anche da parte

delle Regioni a statuto speciale in ámbiti, pur ad esse affidati in via primaria, che concernano la

ineleggibilità e la incompatibilità alle cariche elettive, incontra necessariamente il limite del rispetto

del principio di eguaglianza specificamente sancito in materia dall’art. 51 Cost. E che, di

conseguenza (con specifico riferimento alla potestà legislativa esclusiva della Regione siciliana in

tema di ineleggibilità ed incompatibilità dei consiglieri degli enti locali, di cui agli artt. 14, lettera o,

e 15, terzo comma, dello statuto speciale), la disciplina regionale d’accesso alle cariche elettive

deve essere conforme ai princípi della legislazione statale, a causa della esigenza di uniformità in

tutto il territorio nazionale, quale che sia la Regione di appartenenza (sentenza n. 288 del 2007),

giacché proprio il principio di cui all’art. 51 Cost. svolge il ruolo di garanzia generale di un diritto

politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell’inviolabilità (ex art. 2

Cost.: sentenze n. 25 del 2008, n. 288 del 2007 e n. 539 del 1990).

Questa Corte ha altresì affermato che – poiché l’art. 65 Cost., stabilendo che «la legge determina i

casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di deputato o di senatore», pone una precisa

riserva di legge statale, essendo quindi precluso al legislatore regionale, anche se fornito come nel

caso di specie di potestà legislativa primaria, di determinare le cause di incompatibilità (oltre che di

ineleggibilità) con l’ufficio di deputato o di senatore – spetta solo allo Stato la competenza di

stabilire i casi di incompatibilità con siffatte cariche (sentenze n. 456 del 2005, n. 127 del 1987 e n.

60 del 1966); ciò in quanto la statuizione di una incompatibilità presuppone logicamente la

posizione di un divieto di cumulo di due uffici ed implica, di conseguenza, una incidenza anche se indiretta, sulla disciplina dell’uno e dell’altro, finendo inevitabilmente con il produrre un effetto che

determina la violazione della competenza esclusiva dello Stato.

Orbene, nei termini in cui viene argomentata, la conclusione cui perviene il rimettente in ordine alla

estensione del dubbio di costituzionalità anche alle leggi regionali risulta viziata sotto il duplice

profilo della formulazione perplessa dell’assunto (svolto oltretutto in termini contraddittori rispetto

alla riconosciuta sussistenza della riserva di legge statale) relativo alla possibile configurabilità di

una competenza normativa regionale primaria in materia anche quando vengano coinvolte le cariche

parlamentari nazionali; e della carente motivazione in ordine alla concreta necessità di applicare

anche la normativa regionale per la definizione del giudizio a quo (laddove, evidentemente, il mero

rilievo dato alla esigenza di uniformare sul territorio nazionale, incidendo anche sulla fonte

regionale, la previsione delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità – oltre che nuovamente

contraddire la premessa circa l’applicabilità, nella fattispecie, della sola norma statale – non è

comunque argomento di per sé idoneo a sottrarre il giudice dal dovere di argomentare in ordine alla

effettiva rilevanza di tale specifica questione nel giudizio a quo: sentenze n. 360, n. 294 e n. 281 del

2010).

3. – Il thema decidendum va dunque limitato al solo scrutinio degli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge n. 60

del 1953, censurati nella parte in cui non prevedono «l’incompatibilità tra la carica di Parlamentare

e quella di Sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, in presenza delle

condizioni di cui all’art. 7, lettera c), del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, in combinato disposto con

l’art. 5 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, che estende la disciplina delle

ineleggibilità per la Camera dei Deputati alle elezioni per il Senato della Repubblica».

3.1. – Il rimettente prende atto del “diritto vivente” consolidatosi, a partire dal 2002, sulla base della

nuova prassi seguita dalle Giunte per le elezioni di Camera e Senato, le quali – pur nella

consapevolezza dell’esistenza di una lacuna legislativa dovuta alla mancata disciplina, nelle norme

statali, della ipotesi di incompatibilità in esame – affermano di non poterla colmare in via

interpretativa (come in precedenza ritenuto da entrambe le Giunte parlamentari, con giurisprudenza

costante risalente alla Prima legislatura), attraverso l’applicazione analogica delle disposizioni

concernenti l’ineleggibilità, ostandovi il principio di tassatività delle cause d’ineleggibilità e

incompatibilità e la considerazione che l’elettorato passivo rientra tra i diritti politici fondamentali

del cittadino. Nel contempo, però, egli rileva che, dalla giurisprudenza anche risalente di questa

Corte, emerge la costante valorizzazione del principio di parallelismo tra le cause di ineleggibilità

sopravvenute e quelle d’incompatibilità, il quale di recente ha trovato affermazione, proprio in tema

di incompatibilità tra cariche elettive nella Regione siciliana, nella sentenza n. 143 del 2010.

Secondo il rimettente, dunque, le disposizioni della censurata legge statale contrasterebbero in parte

qua: a) con gli artt. 3 e 51 Cost., per violazione del principio costituzionale che esige l’uniforme

garanzia per tutti i cittadini, in ogni parte del territorio nazionale, del diritto fondamentale di

elettorato attivo e passivo, giacché la mancata previsione del divieto di cumulo può comportare una

disparità di trattamento tra la posizione di coloro che sono già parlamentari ed intendono candidarsi

alla carica locale, sui quali non grava alcun obbligo, e coloro che, invece, sono titolari di un ufficio

pubblico locale e intendono partecipare alla competizione elettorale per uno dei rami del

Parlamento, sui quali grava l’obbligo di dimettersi preventivamente; nonché per violazione del

principio di ragionevolezza, in quanto un soggetto non può assumere durante il proprio mandato

uffici o cariche che gli avrebbero precluso l’eleggibilità rispetto a quello ricoperto per primo; b) con

l’art. 67 Cost., in ragione della possibile contrapposizione d’interessi tra enti locali (e segnatamente

tra Comuni aventi una rilevante popolazione) ed organizzazione statuale nazionale, con conseguente

vulnus del principio di libertà di mandato, per possibile conflitto di interessi tra l’impegno del

deputato e quello di sindaco; c) con l’art. 97 Cost., atteso che il cumulo degli uffici di sindaco di un Comune con rilevante popolazione e di parlamentare nazionale può ripercuotersi negativamente

sull’efficienza e imparzialità delle funzioni cumulativamente esercitate.

3.2. – L’Avvocatura dello Stato eccepisce l’inammissibilità della sollevata questione in ragione del

fatto che il rimettente vorrebbe dalla Corte una pronuncia additiva in una materia coperta da riserva

di legge, indicando una soluzione non obbligata e comunque non scevra da implicazioni

discrezionali, come dimostrato dai numerosi disegni di legge presentati in questa legislatura in

entrambi i rami del Parlamento.

L’eccezione non è fondata.

Invero, nel formulare la questione il rimettente si limita a richiedere l’adozione di una pronuncia

additiva capace di eliminare il vulnus derivante dalla evidenziata lacuna normativa attraverso la

trasposizione speculare della causa in esame (direttamente ricavata dal sistema delle ineleggibilità

dei parlamentari) nell’ámbito delle altre cause di incompatibilità con tale carica elettiva indicate nei

censurati articoli della legge n. 60 del 1953. Pertanto, la pronuncia richiesta a questa Corte non

incide sul diverso profilo della operatività della nuova causa di incompatibilità, regolata come tutte

le altre secondo le norme vigenti.

3.3. – Sotto altro profilo, va anche rilevato che l’art. 13, comma 3, del decreto-legge 13 agosto

2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),

convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 (Conversione in legge, con

modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la

stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della

distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari), prevede ora che: «fermo restando quanto previsto

dalla legge 20 luglio 2004, n. 215, e successive modificazioni, le cariche di deputato e di senatore,

nonché le cariche di governo di cui all’articolo 1, comma 2, della citata legge n. 215 del 2004, sono

incompatibili con qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di

governo di enti pubblici territoriali aventi, alla data di indizione delle elezioni o della nomina,

popolazione superiore a 5.000 abitanti, fermo restando quanto previsto dall’articolo 62 del testo

unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Le incompatibilità di cui al primo periodo

si applicano a decorrere dalla data di indizione delle elezioni relative alla prima legislatura

parlamentare successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto. […]».

La espressa posticipazione alla prossima legislatura della operatività della nuova previsione di

incompatibilità del parlamentare successivamente eletto sindaco rende lo ius superveniens privo di

incidenza, ratione temporis, sulla sollevata questione. È tuttavia del pari evidente come la

novellazione legislativa indichi una palese opzione per la introduzione di una simmetrica e

corrispondente operatività fra condizioni di ineleggibilità e di incompatibilità, intesa a soddisfare

proprio quella esigenza di “riequilibrio” atta a colmare quelle lacune legislative (segnalate anche

dalle “prassi” adottate dalle Giunte per le elezioni di Camera e Senato di cui s’è fatto cenno) che il

giudice a quo ha posto a fulcro delle proprie doglianze.

3.4. – Nel merito la questione è fondata.

L’art. 7, primo comma, lettera c), del d.P.R. n. 361 del 1957, recante il testo unico per l’elezione

della Camera dei deputati, sancisce che: «Non sono eleggibili: […] c) i sindaci dei Comuni con

popolazione superiore ai 20.000 abitanti». A sua volta, l’art. 5 del decreto legislativo n. 533 del

1991, recante il testo unico per l’elezione del Senato della Repubblica, dispone che: «Sono

eleggibili a senatori gli elettori che, al giorno delle elezioni, hanno compiuto il quarantesimo anno

di età e non si trovano in alcuna delle condizioni d’ineleggibilità previste dagli articoli 7, 8, 9 e 10 del testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei deputati, approvato con

decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361».

Gli articoli da 1 a 4 della legge n. 60 del 1953 sulle incompatibilità parlamentari vengono censurati

in quanto nulla prevedono, in termini di incompatibilità, per il caso in cui la identica causa di

ineleggibilità sia sopravvenuta rispetto alla elezione a parlamentare. Ed a sostegno delle doglianze il

rimettente richiama la sentenza n. 143 del 2010, nella quale questa Corte ha sottolineato (seppure in

riferimento ad un differente contesto normativo e fattuale) come dalla legislazione statale in materia

elettorale emerga la «previsione di un parallelismo tra le cause di incompatibilità e le cause di

ineleggibilità sopravvenute, con riguardo all’esigenza, indicata dalla legge, di preservare la libertà

nell’esercizio della carica» attraverso una tendenziale esclusione del co-esercizio con altra carica

elettiva.

Si tratta dunque di verificare la coerenza di un sistema in cui, alla non sindacabile scelta operata dal

legislatore (che evidentemente produce in sé una indubbia incidenza sul libero esercizio del diritto

di elettorato passivo) di escludere l’eleggibilità alla Camera o al Senato di chi contemporaneamente

rivesta la carica di sindaco di grande Comune, non si accompagni la previsione di una causa di

incompatibilità per il caso in cui la stessa carica sopravvenga rispetto alla elezione a membro del

Parlamento nazionale.

La odierna valutazione della mancata previsione della causa di incompatibilità in oggetto deve

quindi muoversi non solo sul versante ontologico riferito alla individuazione della diversità di ratio

e di elementi distintivi proprî, per causa ed effetti, delle cause di ineleggibilità (e della conseguente

limitazione dello jus ad officium, onde evitare lo strumentale insorgere di fenomeni di captatio

benevolentiae e di metus publicae potestatis) rispetto a quelle di incompatibilità – incidenti sullo jus

in officio, per scongiurare l’insorgere di conflitti di interessi – (sentenze n. 288 del 2007 e n. 235

del 1988). L’analisi va viceversa condotta – in ossequio alla esigenza di ricondurre il sistema ad una

razionalità intrinseca altrimenti lesa – alla stregua di un criterio più propriamente teleologico, nel

cui contesto va evidenziato «il naturale carattere bilaterale dell’ineleggibilità», il quale

inevitabilmente «finisce con il tutelare, attraverso il divieto a candidarsi in determinate condizioni,

non solo la carica per la quale l’elezione è disposta, ma anche la carica il cui esercizio è ritenuto

incompatibile con la candidatura in questione» (sentenza n. 276 del 1997).

Tale profilo finalistico non può trovare attuazione se non attraverso l’affermazione della necessità

che il menzionato parallelismo sia assicurato, allorquando il cumulo tra gli uffici elettivi sia,

comunque, ritenuto suscettibile di compromettere il libero ed efficiente espletamento della carica, ai

sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 51 Cost. (sentenza n. 201 del 2003). Poiché in ultima

analisi le cause di ineleggibilità e di incompatibilità si pongono quali strumenti di protezione non

soltanto del mandato elettivo, ma anche del pubblico ufficio che viene ritenuto causa di

impedimento del corretto esercizio della funzione rappresentativa, il potere discrezionale del

legislatore di introdurre (o mantenere) dei temperamenti alla esclusione di cumulo tra le due cariche

«trova un limite nella necessità di assicurare il rispetto del principio di divieto del cumulo delle

funzioni, con la conseguente incostituzionalità di previsioni che ne rappresentino una sostanziale

elusione» (sentenza n. 143 del 2010).

In assenza di una causa normativa (enucleabile all’interno della legge impugnata ovvero dal più

ampio sistema in cui la previsione opera) idonea ad attribuirne ragionevole giustificazione, la

previsione della non compatibilità di un munus pubblico rispetto ad un altro preesistente, cui non si

accompagni, nell’uno e nell’altro, una disciplina reciprocamente speculare, si pone in violazione

della naturale corrispondenza biunivoca della cause di ineleggibilità, che vengono ad incidere

necessariamente su entrambe le cariche coinvolte dalla relativa previsione, anche a prescindere dal dato temporale dello svolgimento dell’elezione. Tanto più che la regola della esclusione

“unidirezionale” viene in concreto fatta dipendere, quanto alla sua effettiva operatività, dalla

circostanza – meramente casuale – connessa alla cadenza temporale delle relative tornate elettorali

ed alla priorità o meno della assunzione della carica elettiva “pregiudicante” a tutto vantaggio della

posizione del parlamentare; da ciò la lesione non soltanto del canone di uguaglianza e

ragionevolezza ma anche della stessa libertà di elettorato attivo e passivo.

3.5. – Pertanto, gli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge n. 60 del 1953 devono essere dichiarati

costituzionalmente illegittimi, nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di

parlamentare e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti.

3.6. – Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura formulati dal rimettente.

per questi motivi

La Corte Costituzionale

dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60

(Incompatibilità parlamentari), nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di

parlamentare e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti;

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della legge della Regione siciliana

24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre

1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali.

Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di

controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali

e di quartiere); della legge della Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con

suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la

composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e

comunali e per l’introduzione della preferenza unica) e della legge della Regione siciliana 15

settembre 1997, n. 35 (Nuove norme per la elezione diretta del Sindaco, del Presidente della

Provincia, del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale), sollevata – in riferimento agli

articoli 3, 51, 67 e 97 della Costituzione – dal Tribunale civile di Catania, con l’ordinanza indicata

in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17 ottobre 2011.

Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2011.



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