Il controllo della corte dei conti sugli enti locali alla luce del federalismo fiscale

    1.    L’evoluzione normativa e il rinnovato ruolo della Corte dei conti
    La cospicua  produzione normativa avvenuta nell’ultimo decennio del secolo appena trascorso -generata da un momento di grande crisi politica e istituzionale che ha finito per coinvolgere anche la pubblica amministrazione -è stata segnata da un filo comune rappresentato dal tentativo ,non sempre riuscito, di un  avvicinamento della P.A. alla società civile con il decentramento di molte funzioni dallo Stato agli Enti Locali e  la riforma di tutta la P.A. in base a criteri di efficienza , efficacia ed  economicità . Una tappa fondamentale di questo percorso è rappresentata dalla completa soppressione del controllo di legittimita’ sugli atti ,decretata dalla legge 3/2001 che ha abrogato l’articolo  130,  ossia  la  norma  costituzionale  posta  a  fondamento  dei  controlli  di legittimita’ degli atti  da parte del Coreco sugli  enti locali.
    Con essa ,anticipata di qualche anno dalla legge Bassanini (c.d.127 del 1997) sono stati eliminati gli anacronistici controlli preventivi di legittimità e si è aperto , per tutte le amministrazioni, il duplice orizzonte dei controlli interni e dei controlli successivi sui risultati. Essi sono , del resto, i controlli più moderni ed efficaci, poiché consentono di verificare, oltre alla legalità, la performance delle amministrazioni e la qualità del «prodotto amministrativo», in rapporto ai diritti degli utenti ed agli interessi dell’intera collettività: gli unici che siano in grado di porre i cittadini e gli organi della rappresentanza nella condizione di conoscere in che modo è stata spesa la ricchezza comune e di assumere le decisioni necessarie a migliorare organizzazioni, procedimenti, modi di gestione, assetti di personale, distribuzione delle risorse fra obiettivi diversi .
    Il controllo è stato coerentemente trasformato-sin dall’introduzione del D.Lgs.286/1999-  da formale sui singoli atti, in controllo che, svolgendosi sul complesso degli atti, cioè sulla gestione, verifica i risultati. Esso risponde del resto  all’esigenza di renderlo coerente con i nuovi principi dell’azione amministrativa introdotti dalla legge n.241 del 1990 e, in particolare, con i canoni di economicità ed efficacia.
    È evidente quindi  che,  venuto  meno  il  collegamento  con  il  controllo  di  legittimità  dei  Co.re.co.,  è divenuto necessario un ripensamento critico del concetto stesso di controllo:infatti, in un ordinamento costituzionale che vede gli enti locali  come parti costitutive della Repubblica, risultava con ogni evidenza – concettualmente prima che giuridicamente ‑ l’incompatibilita’ di  forme di controllo delle regioni su tali enti .

    1.1 L’attribuzione dei controlli finanziari sulla gestione alla Corte dei conti
    Terminata la stagione dei controlli preventivi diffusi, le funzioni della Corte sono state quindi investite da una seconda riforma,dopo quella avvenuta con la legge 20/1994. Due anni dopo la riforma del Titolo V, infatti, con la legge n.131 del 2003 (c.d. “legge La Loggia”) è stato potenziato il ruolo della Corte dei conti in funzione di verifica e riscontro della gestione degli  enti e segnatamente relativo al rispetto, da parte degli enti territoriali, del patto di stabilità, nonché del principio di sana gestione finanziaria: l’introduzione dei controlli “collaborativi” trova la sua disciplina nell’articolo 7, comma 7, della legge 131/2003, ai sensi del quale “Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativi del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva  competenza,nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati. Resta ferma la potestà delle regioni a statuto speciale, nell’esercizio  della  loro  competenza,  di  adottare  particolari  discipline  nel  rispetto  delle suddette finalità”.
    L’esigenza di un controllo finanziario, quindi, concernente gli aspetti finanziari delle gestioni delle autonomie locali, si era accentuata con la riforma del Titolo V della Costituzione ed è peraltro diventata ancora più attuale in questi ultimi anni, a causa dei sempre più rigorosi limiti posti dal patto di stabilità e come conseguenza delle problematiche economiche che stanno investendo l’Unione europea.
    Il citato articolo 7, comma 7, della legge 131/2003 ,in particolare,attribuisce alla Corte dei conti il controllo finanziario per assicurare il rispetto degli equilibri di bilancio, anche in relazione ai vincoli comunitari, nonché il controllo sulla gestione per il perseguimento di adeguati livelli di efficienza e di economicità. Si stabilisce inoltre che su tali controlli ciascuna Sezione riferisca agli organi rappresentativi delle rispettive comunità locali e, nell’esercizio di tale attribuzione, la Corte opera come organo della Repubblica nella nuova definizione di cui all’art.114 della Costituzione, e quindi come organo dello Stato, della Regione e degli enti locali.
    Successivamente ,con l’art. 1, comma 166 e seguenti della legge 266/2005 , è stato  introdotto nell’ordinamento un controllo obbligatorio e diffuso nei confronti di tutti i comuni e le province, che , oltre ad essere uno strumento che consolida il raccordo tra organi di revisione e Corte dei conti, consente di tenere sotto continuo monitoraggio la situazione finanziaria degli enti locali mediante l’acquisizione uniforme su tutto il territorio nazionale di dati ed informazioni richieste con appositi questionari emanati periodicamente dalla Sezione delle autonomie.
    In virtù delle leggi appena citate , la Corte verifica quindi il rispetto degli equilibri di bilancio in relazione al patto di stabilità, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi, nonché la sana gestione finanziaria, eventualmente adottando specifica pronuncia e vigilando sulle successive misure correttive adottate dall’ente. Le “pronunce” sono adottate, ai sensi dell’articolo 1, comma 168 della legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005), nelle ipotesi in cui le Sezioni regionali di controllo della Corte accertino comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato raggiungimento degli obiettivi posti con il patto di stabilità, sia in sede di verifica sulla sana gestione ai sensi dell’art. 7 L. 131/2003 , che in occasione del controllo-monitoraggio fondato sulle relazioni che gli organi di revisione degli enti locali inviano alla competente Sezione della Corte dei conti sul bilancio di previsione e sul rendiconto, ai sensi dell’art. 1, comma 166 legge 266/2005.
    Il citato comma 168 ha attribuito altresì alla Corte dei conti la competenza a vigilare sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e delle limitazioni poste in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno . Merita richiamare al riguardo la Sentenza della Corte Costituzionale nr. 179 del 2007, in cui la Consulta, nel rigettare la questione di legittimità costituzionale delle predette disposizioni della Legge nr. 266 del 2005, sollevata dalla Regione Friuli Venezia Giulia, precisa che siffatto controllo, complementare rispetto al controllo sulla gestione amministrativa in senso stretto ed avente la medesima natura collaborativa, il quale attiene alla corretta allocazione delle risorse e, quindi, alla struttura ed alla gestione del bilancio, è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, ma presenta, tuttavia, la caratteristica precipua, in una prospettiva non più statica, ma dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive.
    Il controllo sulla gestione finanziaria degli Enti locali, chiarisce la Corte Costituzionale, che trova il suo diretto fondamento negli articoli 28, 81, 97, primo comma, 100 e 119, ultimo comma, della Carta, concorre, attraverso la disamina con cadenza annuale dei bilanci preventivi e dei rendiconti, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario complessivo e di osservanza del patto di stabilità interno, che garantisce, a livello nazionale, il puntuale rispetto dei parametri rivenienti dal patto di stabilità e di crescita, ossia l’accordo sulla mutua sorveglianza in tema di conti pubblici sottoscritto dal nostro Paese unitamente agli altri Stati dell’Unione Europea che hanno aderito alla moneta unica. La natura collaborativa del controllo affidato dalla legge citata alle Sezioni regionali della Corte dei conti consente agli organi di indirizzo politico di ricevere osservazioni di carattere gestionale finalizzate all’ottimizzazione dell’azione amministrativa nella più ampia funzione di ausiliarietà riconosciuta alla Corte a favore degli organi assembleari di tutti gli enti territoriali che, per disposizione esplicita (art. 7, comma 7 della legge 131/2003), sono gli esclusivi destinatari degli esiti delle verifiche (Corte dei conti Sez. reg. controllo Toscana, n.6/2005). In tale contesto si inserisce anche il controllo di cui all’art. 198bis del TUEL  avente lo scopo di coordinare, in chiave finanziaria ,i controlli interni degli enti locali con quelli esterni affidati alla Corte dei conti .
    Per completezza, occorre altresì ricordare come la legge “La Loggia” abbia anche introdotto l’attività consultiva in materia di contabilità pubblica, in favore degli enti territoriali, opportunità in particolare preziosa per i Comuni rimasti orfani, dopo l’eliminazione del controllo preventivo svolto dai Co.re.co., dalla guida che di fatto esso rappresentava per la loro attività;ma occorre altresi’  sottolineare che il legislatore non sempre si dimostra coerente con i principi enunciati ,reintroducendo ,anche di recente, ipotesi di controllo di legittimità puntuali su singoli atti a tutela di esigenze ritenute meritevoli (come nel caso dei controlli sulle ordinanze emergenziali dei Commissari straordinari e ,secondo un’interpretazione non condivisibile ,anche dei loro soggetti attuatori ) ,senza garantire tuttavia il coordinamento degli stessi istituti con  norme piu’ o meno coeve (segnatamente del D.Lgs.123/2011).Anche in questo caso ,comunque,la Corte dei conti viene vista come il soggetto piu’ adatto a garantire esigenze superiori ,in questo caso di tutela della legittimita’ a garanzia dell’unita’ dell’ordinamento repubblicano.

    2.  Gli ulteriori sviluppi
    In relazione a quanto sopra tratteggiato appare chiaro, in conclusione, che i raccordi sistematici, ed anche operativi, tra coordinamento della finanza pubblica e controlli, sia interni che esterni, assumono peculiare spessore nell’evoluzione dell’ordinamento:dall’esposizione delle due principali modifiche che hanno interessato la funzione di controllo della Corte dei conti, emerge un legislatore attento nel cercare di utilizzare al meglio le potenzialità del giudice contabile, quale soggetto terzo, garante delle pubbliche risorse, che si adegua a un sistema in continuo movimento, in diretta connessione con le più recenti pronunce della Consulta, le quali, pur collocandosi nel solco della medesima linea interpretativa rispetto alla precedente giurisprudenza, manifestano un approccio sicuramente nuovo e denso di prospettive e suggestioni coerenti con il contesto istituzionale derivante dalla novella di rango costituzionale del 2001, alla luce del crescente rilievo di regole e vincoli di finanza pubblica a livello nazionale e sopranazionale e delle intervenute modifiche sul piano normativo.

    2.1    La legge nr. 196 del 2009, di riforma della contabilità e della finanza pubblica
    In questo quadro complessivo ,la recente Legge nr. 196 del 2009, di riforma della contabilità e della finanza pubblica, valorizza il principio dell’unità economica della Repubblica e l’esigenza imprescindibile del coordinamento finanziario, con particolare riferimento, sul piano sopranazionale, ai rapporti con l’Unione Europea in tema di monitoraggio e vigilanza sui conti pubblici. Al riguardo, l’articolo 1, comma 1, della fonte in parola stabilisce, confermando un postulato già espresso dal legislatore nell’ambito di precedenti normative in materia, che le Amministrazioni Pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sulla base dei canoni fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, e ne condividono le conseguenti responsabilità; nell’ottica specifica delle Autonomie locali, il successivo articolo 8, comma 1, prevede che le Regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano e gli Enti locali determinano gli obiettivi dei propri bilanci annuali e pluriennali in coerenza con gli obiettivi programmatici risultanti dalla Decisione di finanza pubblica che costituisce, nel contesto della citata novella, la cornice finanziaria per la manovra triennale del bilancio dello Stato.

    2.2 La legge delega nr. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale
    Se la riforma del Titolo V ha ,nel passato, indotto il legislatore a rimodulare radicalmente le funzioni di controllo della Corte, merita evidenziare, da ultimo,che  la  Legge delega nr. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale, che costituisce attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, ha il preciso intento di attribuire autonomia di entrata e di spesa a favore di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, garantendo contestualmente i principi di solidarietà e di coesione sociale.
    L’introduzione del federalismo fiscale, in un momento, come già accennato, delicatissimo dal punto di vista economico per diversi Stati europei tra i quali il nostro, nel richiamare espressamente i canoni del coordinamento della finanza pubblica e dell’armonizzazione dei bilanci (Decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 ), nonché la tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio allo scopo di favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria ed amministrativa (Decreto legislativo 14 marzo 2011, n.23), non può che preludere a nuove ulteriori modifiche della funzione in argomento:ciò in virtù del principio per il quale, al riconoscimento a determinati soggetti di una più accentuata autonomia, dovrebbe necessariamente corrispondere una parallela responsabilità degli stessi e quindi un efficace apparato di controllo.
    La predetta normativa sancisce infatti il superamento graduale, per tutti i livelli di governo, del criterio inerente alla spesa storica (d.lgs. n. 216 del 2010)in modo da assicurare l’osservanza dei parametri relativi alla trasparenza ed all’efficienza gestionale  e la loro massima responsabilizzazione . A tal fine, la normativa in rassegna prevede l’esigenza di determinare, da una parte, il costo ed il fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica, dall’altra, l’entità ed il sistema di riparto del fondo perequativo (Decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88) a vantaggio delle Regioni penalizzate dal punto di vista del gettito fiscale, in modo tale da ridurre adeguatamente le differenze tra i territori con diverse capacità fiscali per abitante (d.lgs. 68 del 6 maggio 2011),senza alterarne l’ordine e senza impedirne la modifica nel tempo conseguente all’evoluzione del quadro economico-territoriale.

    2.3 Il nuovo sistema premiale e sanzionatorio
    L’ottavo e ultimo decreto attuativo della legge delega sul federalismo fiscale (Legge n.42/2009) introduce ,in particolare, la piu’ rilevante novità in materia di coordinamento della finanza pubblica. Uno dei profili d’interesse che si ricava infatti dalla lettura del decreto legislativo n. 149 del 6 settembre 2011 avente per oggetto “premi e sanzioni” riguarda la previsione di un “inventario di fine legislatura” e dell’inventario di fine mandato provinciale e comunale,nonché la previsione di meccanismi sanzionatori e premiali relativi a Regioni, Province e Comuni  che conseguono al mancato rispetto del patto di stabilità: tra le sanzioni previste vi è anche la riduzione dell’indennità di funzione e dei gettoni di presenza degli amministratori.
    In altri termini ,il provvedimento, diretto a rafforzare  la responsabilizzazione, la trasparenza e l’effettività del governo delle autonomie territoriali, individua nella relazione di fine legislatura, o mandato, che costituisce un rendiconto finale dell’attività svolta, un vero e proprio strumento pubblico di controllo democratico nei confronti degli amministratori regionali e locali, in vista delle successive elezioni:in guisa che l’accertamento sul versante finanziario demandato alla Corte in sede di controllo vede accresciuto di molto il principio della responsabilità nell’ambito della pubblica amministrazione,colpendo sul piano personale comportamenti non coerenti con i principi piu sopra enunciati; gli effetti sanzionatori ,rivolti agli amministratori degli enti che non rispettino i predetti obiettivi, sono molto pesanti, giungendo fino all`incandidabilità per dieci anni degli stessi .
    E’ di particolare rilievo ,in questo quadro evolutivo sin qui tracciato, il potere attribuito alla Corte dei conti in sede di controllo dall’articolo 6, comma 2 –  qualora dalle pronunce delle Sezioni regionali emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, la violazione degli obiettivi di finanza pubblica, o squilibri del bilancio in grado di provocare il dissesto – di  indicare al medesimo ente locale  l’adozione, entro un congruo termine, delle misure correttive necessarie per il conseguimento dell’equilibrio finanziario. Nel caso in cui queste misure vengano disattese, la norma prevede una procedura che, accertato l’inadempimento, dovrà trasmettere gli atti al Prefetto, ai fini della deliberazione dello stato di dissesto e della procedura per lo scioglimento del Consiglio dell’ente locale. In tal modo la dichiarazione dello stato di dissesto effettuata dal Prefetto viene correlata alle risultanze dei controlli effettuati dalla Corte dei conti.
    Si tratta di un’innovazione ordinamentale di estrema rilevanza; il legislatore, difatti, nel chiaro intento di rendere più concreto il risanamento delle amministrazioni in crisi, ha affidato ad autorità esterne (Corte dei conti e Prefettura) l’accertamento della situazione di dissesto, misura alla quale vanno collegate le nuove sanzioni nei confronti degli amministratori locali previste dal citato decreto legislativo (art. 6, comma 1). In questo caso, il ruolo della Corte viene inserito nel meccanismo sanzionatorio che può portare alla deliberazione dello stato di dissesto e della procedura per lo scioglimento del Consiglio dell’ente ad opera del Prefetto.

    3. Conclusioni
    In questa nuova e più ampia prospettiva, in cui i principi finanziari e di efficienza amministrativa vengono ad assumere ancor maggiore portata, anche il sistema dei controlli, ed in particolare di quelli esterni e di garanzia, è dunque chiamato a svolgere una funzione più articolata, ma unitariamente intesa a quei valori fondamentali che l’ordinamento complessivamente tutela. Il riconoscimento di funzioni più incisive nell’ambito dei meccanismi sanzionatori e premiali può quindi rendere più energico il ruolo della Corte nel sistema di coordinamento della finanza pubblica; in un modello di Stato che valorizza le autonomie locali con il riconoscimento di ampie prerogative a livello costituzionale, si impone la necessità di un sistema di garanzia che ne assicuri l’equo ed equilibrato funzionamento: un sistema che ,da una parte, sia premiale dei comportamenti virtuosi ed efficienti nella gestione finanziaria ed economica e nell’esercizio della potestà tributaria, e ,dall’altra, introduca meccanismi sanzionatori per gli enti che non rispettano gli equilibri economico-finanziari. In conclusione, la riforma federalista  è certamente destinata a rafforzare il ruolo e le prerogative della Corte dei Conti quale Istituzione ausiliaria dello Stato comunità, garante imparziale, in via terza ed equidistante dalle diverse componenti della Repubblica, del corretto e proficuo utilizzo delle risorse pubbliche in funzione dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.

    Tessaro Tiziano

    Magistrato della Corte dei Conti