I reati ambientali e la responsabilità amministrativa degli enti: un’occasione perduta?

    Matteo de Paolis

    1. Introduzione

    Il 16 agosto 2011 sono entrati in vigore i nuovi reati ambientali introdotti dal d.lgs. 121/2011, pubblicato nella G.U. del 1 agosto 2011, n. 177.

    Il decreto è attuazione di due direttive del Parlamento Europeo e del Consiglio in tema di tutela ambientale, la Direttiva 2008/99/CE del 19 novembre 2008 sulla tutela penale dell’ambiente e la Direttiva 2009/123/CE del 21 ottobre 2009 che modifica la direttiva 2005/35/CE relativa all’inquinamento provocato dalle navi e all’introduzione di sanzioni per violazioni, ed è attuativo della legge-delega 96/2010 (Legge comunitaria 2009). Con il d.lgs. 121/2011 il legislatore, oltre ad introdurre due nuovi reati nel codice penale1, ha previsto nuove sanzioni amministrative conseguenti alla commissione di reati ambientali a carico delle persone giuridiche, nonché nuove responsabilità, appunto, in materia di trattamento di rifiuti.

    Tralasciando gli argomenti teorici rivolti alle concrete scelte operate dal legislatore nel recepimento della disciplina comunitaria2, occorre considerare, in primis, come gran parte delle condotte contemplate dalla direttiva 2009/99/CE vengano sanzionate come violazioni formali, ossia come reati di pericolo astratto, punite in via contravvenzionale. Ci si riferisce, in particolare, alle disposizioni contenute nel d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (TUA), la cui più rilevante novità è l’aver inserito alcuni reati ambientali fra i reati presupposto della responsabilità degli enti di cui al d.lgs. 231/2001.

    L’art. 25 undecies di tale decreto, introdotto dall’art. 2 del d.lgs. 7 luglio 2011, n. 121, prevede ora un nuovo catalogo di reati presupposto della responsabilità degli enti che ricomprende, fra tante altre, le seguenti fattispecie in tema di rifiuti:

    • raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione (art. 256, comma 1, lett. a) e b), d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152);

    • realizzazione o gestione di una discarica non autorizzata (art. 256, comma 3, primo e secondo periodo, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152);

    • inosservanza delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione alla gestione di una discarica o alle altre attività concernenti i rifiuti (art. 256, comma 4, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152);

    • miscelazione non consentita di rifiuti (art. 256, comma 5, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152);

    • deposito temporaneo presso il luogo di produzione di rifiuti sanitari pericolosi (art. 256, comma 6, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152);

    • predisposizione od uso di un falso certificato di analisi dei rifiuti (art. 258, comma 4 e art. 260-bis, commi 6 e 7, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152);

    • traffico illecito di rifiuti (art. 259, comma 1, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152);

    • attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti (art. 260, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152);

    • violazioni del sistema di controllo sulla tracciabilità dei rifiuti (art. 260-bis, comma 8, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152).

    Ad una prima riflessione appare, da subito, non pienamente spiegabile la mancata inclusione fra i reati presupposto, della contravvenzione di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti di cui al comma 2 dell’art. 256, soprattutto se si considera come tale disposizione contempli proprio “i rappresentanti di enti” tra gli autori della condotta illecita. Tuttavia, l‘esclusione operata dal d.lgs. 121/2011 che solleva i maggiori dubbi riguarda le fattispecie di causazione di un disastro ambientale riconducibili agli artt. 434 e 449 c.p., e quelle di avvelenamento di acque destinate all’alimentazione di cui agli artt. 439 e 452 c.p., eventi di sicuro più gravi delle violazioni formali di cui all’art. 256 TUA e, comunque, correlati all’inquinamento delle acque, dell’aria e del suolo.

    Sembra quindi appropriato chiedersi quali siano le effettive conseguenze, sia in ottica repressiva che preventiva, dell’applicazione della disciplina dell’art. 25 undecies ad una società responsabile di gestione illecita di rifiuti. Il recente procedimento penale avviato dalla Procura di Taranto nei confronti dei presidenti del CdA e di alcuni dirigenti dell’ILVA S.p.a. consente, anche alla luce della non irrilevante giurisprudenza creatasi attorno all’applicazione delle disposizioni dell’art. 256 d.lgs. 152/2006, di analizzare la reale portata delle disposizioni contenute in tale norma e di valutarne gli effetti in termini di adempimento alle prescrizioni – volte ad evitare che la società risponda del reato – contenute nel d.lgs. 231/2001.

    2. Descrizione della fattispecie di reato-presupposto.

    La parte quarta del d.lgs. n. 152/2006 è dedicata alle norme in materia di rifiuti e di bonifica dei siti inquinati. Tale normativa, al pari di altre concernenti i rifiuti ed esterne al TUA (per es. d.lgs. n. 36/2003 sulle discariche), è disciplinata dal legislatore nazionale in attuazione di direttive comunitarie e trova un importante avallo politico nonché un vincolo giuridico comunitario (e costituzionale, per il tramite dell’art. 117, comma 1, Cost.) nella recente direttiva 2008/99/CE che impone agli Stati membri l’adozione di sanzioni penali per un’ampia gamma di condotte aventi ad oggetto l’illecita gestione di rifiuti.

    Si tralascia, per esigenze di spazio, il tema della definizione di “rifiuto”, di centrale importanza nell’interpretazione delle fattispecie di illeciti che esamineremo3 per notare anzitutto come, ai fini penali, rileva soprattutto la natura pericolosa o meno dei rifiuti: essa costituisce, talvolta, il discrimine tra illecito amministrativo e illecito penale (es. art. 258, comma 7, TUA in tema di omesso accompagnamento del trasporto rifiuti con la copia cartacea della scheda SISTRI), o più di frequente costituisce circostanza aggravante di illecito penale-base (cfr. artt. 256, 257 e 259 in relazione a reati di gestione abusiva, spedizione illecita e omessa bonifica di rifiuti).

    Occorre subito notare come i reati in materia di rifiuti sono comuni, potendo essere commessi da chiunque tenga la condotta incriminata (gestione, traffico, attività organizzata di rifiuti); fa eccezione l’art. 256, comma 2 che punisce i “titolari di imprese e i responsabili di enti”che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti (fattispecie che, come abbiamo detto supra, è esclusa dai reati presupposto della responsabilità dell’ente).

    Sebbene chiunque possa commetterli, di fatto tali reati sono commessi nell’ambito di attività d’impresa, giacché la produzione e la gestione (raccolta, trasporto, smaltimento e recupero) di rifiuti sono appannaggio quasi esclusivo di imprenditori e non di privati cittadini.

    In merito, poi, ai soggetti che, di fatto, dovranno risponderne penalmente, la scelta del legislatore di individuare, all’interno della persona giuridica, la o le persone fisiche destinatarie della norma penale si è rivolta verso i legali rappresentanti, amministratori delegati e/o, in presenza di valida delega, i soggetti da essi delegati, come verificatosi anche nel procedimento penale relativo all’impianto dell’Ilva di Taranto.

    Nel paragrafo seguente si analizzeranno, brevemente, le tecniche legislative adottate al fine di ricollegare l’attività di tali soggetti alla responsabilità dell’ente; ora, invece, occorre analizzare le singole fattispecie di reato (contravvenzionale) previste dall’art. 256 d.lgs. 152/2006 e rilevanti per il sorgere di un’eventuale responsabilità dell’ente ex art. 25 undecies d.lgs. 231/2001.

    La gestione abusiva di rifiuti

    L’art. 256, comma 1, TUA incrimina l’attività di gestione di rifiuti in mancanza, a seconda delle ipotesi, di autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui alla sottesa disciplina amministrativa.

    La pena è, rispettivamente, dell’arresto in alternativa all’ammenda ovvero dell’arresto e dell’ammenda, a seconda che la condotta riguardi rifiuti non pericolosi o pericolosi. Le condotte punite sono quelle della raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio e intermediazione in mancanza di titolo abilitativo o di comunicazione.

    Si tratta di un reato di pericolo astratto4, punendo il legislatore l’esercizio di attività fuori del preventivo controllo della pubblica amministrazione, anche se le stesse siano in concreto svolte nel rispetto dell’ambiente. I concetti di “raccolta”, “recupero” e “smaltimento” sono oggetto di definizioni legislative con rinvio non esaustivo agli allegati alla parte IV del TUA.

    La disciplina amministrativa subordina le attività di intermediazione, commercio, raccolta e trasporto di rifiuti, pericolosi e non, alla preventiva iscrizione da parte dei loro esercenti all’Albo nazionale dei gestori ambientali, a seguito di prestazione di idonee garanzie finanziarie5. L’iscrizione abilita all’esercizio dell’attività richiesta per cinque anni. Sono invece subordinate ad autorizzazione regionale (e non ad iscrizione) le attività di recupero e smaltimento, i cui profili amministrativi sono disciplinati dagli artt. 208, 210 e 211 TUA.

    L’art. 256, comma 1 incrimina anche determinate tipologie di gestione non preceduta dalla dovuta comunicazione, come può verificarsi nei casi di operazioni di autosmaltimento (art. 215).

    In giurisprudenza, il titolo scaduto6e quello sospeso, ad es. per mancato pagamento dei relativi diritti7, sono equiparati all’assenza di titolo abilitativo8. Sebbene tale interpretazione riveli, anche all’interno delle aule di giustizia, un approccio sensibile alla tematica della tutela dell’ambiente, si corre il rischio di effettuare un’interpretazione analogica in malam partem, dato che l’art. 256, comma 1 si riferisce alla mancanza di autorizzazione o iscrizione, e non all’assenza di valida autorizzazione, diversamente da quanto previsto dallo stesso d.lgs. n. 152/2006 in altra sede (ad es., art. 279 relativo all’inquinamento atmosferico).

    Il titolo abilitativo è personale: non può essere fatto valere da terzi (figli, terzi delegati dall’imprenditore che utilizzino mezzi di quest’ultimo) e riguarda esclusivamente le tipologie di rifiuti indicate nell’autorizzazione; ove, invece, i rifiuti gestiti siano diversi da quelli autorizzati si avrà gestione illecita9.

    Secondo la giurisprudenza di legittimità, il reato si consuma anche in presenza di un solo atto di raccolta, trasporto, ecc.10, non essendo necessaria una pluralità di atti, come pure potrebbe far pensare la lettera della legge (“attività”).

    Il momento consumativo dell’illecito e la conseguente competenza per territorio ex art. 8 c.p.p., si avranno nel luogo e nel tempo in cui ha inizio la condotta, e cioè il primo atto di raccolta, l’inizio del trasporto, ecc11; ciò assume grande rilevanza ai fini della prescrizione del reato, perché da tale momento inizia a decorrere il termine prescrittivo.

    Secondo parte della dottrina12, più condotte di tipo diverso (per es. raccolta, trasporto e smaltimento) integrano un solo reato (eventualmente abituale, con decorrenza della prescrizione a partire dall’ultima condotta), in quanto relative a diverse fasi di un unico processo criminoso, rappresentato dalla gestione non autorizzata. Secondo la giurisprudenza13, qualora la gestione abusiva abbia ad oggetto sia rifiuti pericolosi che non pericolosi si avrebbe un’ipotesi di concorso di reati.

    La realizzazione e gestione di discarica abusiva

    L’art. 256, comma 3, TUA punisce con la pena congiunta dell’arresto e dell’ammenda chiunque realizza o gestisce una discarica non autorizzata.

    Una definizione legislativa di discarica si rinviene all’art. 2, comma 1, lett. g) del d. lgs. n. 36/2003, attuativo della direttiva comunitaria 26 aprile 1999, n. 31 sulle discariche di rifiuti, secondo cui è discarica ogni “area adibita a smaltimento dei rifiuti mediante operazioni di deposito sul suolo o nel suolo, compresa la zona interna al luogo di produzione dei rifiuti adibita allo smaltimento dei medesimi da parte del produttore degli stessi, nonché qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti a deposito temporaneo per più di un anno. Sono esclusi da tale definizione gli impianti i cui rifiuti sono scaricati al fine di essere preparati per il successivo trasporto in impianto di recupero, trattamento o smaltimento, e lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di recupero o trattamento per un periodo inferiore a tre anni come norma generale, o lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento per un periodo inferiore ad un anno“. Quindi, la discarica (i) può anche realizzarsi all’interno del luogo di produzione dei rifiuti e (ii) può assumere la qualifica di discarica il deposito temporaneo che ecceda l’anno.

    Secondo la giurisprudenza, per la quale il reato è permanente14, deve intendersi per discarica un sito di “accumulo di rifiuti che, per le loro caratteristiche, non risultino raccolti per ricevere nei tempi previsti una o più destinazioni conformi alla legge e comportino il degrado dell’area su cui insistono15.

    L’inosservanza alle prescrizioni dell’autorizzazione

    In base all’art. 256, comma 4 TUA, si dispone una riduzione della metà delle pene previste ai commi 1, 2 e 3 nelle ipotesi di inosservanza delle prescrizioni contenute o richiamate nelle autorizzazioni, nonché nelle ipotesi di carenza dei requisiti e delle condizioni richiesti per le iscrizioni o comunicazioni. La riduzione di pena sembra doversi giustificare poiché l’attività di gestione dei rifiuti è stata comunque sottoposta al potenziale assenso della pubblica amministrazione, anche se poi disatteso.

    Nel rispetto del principio di offensività della norma penale, il generico rinvio alla vastissima disciplina amministrativa di settore e alle più svariate prescrizioni contenute nel titolo abilitativo devono essere considerate dall’interprete in modo da applicare l’art. 256, comma 1, TUA (gestione abusiva di rifiuti) laddove l’autorizzazione sia violata in modo significativo e sostanziale rispetto all’interesse ambientale protetto (ad es. quando l’autotrasportatore trasporti rifiuti di natura diversa da quelli per i quali abbia ottenuto iscrizione al relativo albo16); di contro, si applicherà l’art. 256, comma 4 qualora la violazione tocchi aspetti pratici dell’esercizio dell’attività17 (ad es. qualora il titolare dell’attività di trasporto rifiuti impieghi mezzi tecnici diversi da quelli indicati18).

    Inoltre, si ritiene19 che un’interpretazione conforme alla natura di extrema ratiodel diritto penale dovrebbe escludere dalla rilevanza penale la violazione delle disposizioni amministrative laddove non vi sia un pericolo (astratto) per il bene tutelato bensì mere irregolarità formali (sempre che la loro ripetuta violazione non si ripercuota sul mancato rispetto sostanziale di altre parti rilevanti dell’autorizzazione). Argomentando diversamente, si finirebbe col munire di sanzione penale l’inosservanza di precetti che il legislatore ha ritenuto meritevoli di sola sanzione amministrativa.

    L’abbandono di rifiuti

    L’abbandono di rifiuti, fattispecie esclusa, come detto supra, dalla disciplina sanzionatoria di cui all’art. 25 undecies, d.lgs. 231/2001, è penalmente sanzionato dall’art. 256, comma 2 TUA esclusivamente ove commesso da titolari di imprese o responsabili di enti, non già ove commesso da privati cittadini.

    Contraddittoria è la mancata inclusione di tale contravvenzione nel catalogo dei reati presupposto della responsabilità amministrativa degli enti, atteso che tale disposizione espressamente contempla tra gli autori propri del reato addirittura “i rappresentanti di enti” e che statisticamente è l’ipotesi che trova maggior riscontro nella casistica processuale. Non si parla di ipotesi isolate di abbandono di rifiuto, ma di quelle condotte sistematiche che vedono, a volte, le imprese coinvolte in ipotesi continuative di riutilizzo o reimpiego di prodotti che sono al confine con la qualificazione di rifiuto. L’esclusione dalla disciplina del d. lvo 231/2011 rischierebbe, quindi, di vanificare in parte l’intervento legislativo e di discostarsi dagli obiettivi primari indicati dalla direttiva europea 2008/99/CE20.

    3. Criteri d’imputazione del reato all’ente

    L’art. 25 undecies, d.lgs. 231/2001 prevede, per la violazione dei commi 1, lettera a), e 6, primo periodo, art. 256 TUA, la sanzione pecuniaria fino a duecentocinquanta quote; per la violazione dei commi 1, lettera b), 3, primo periodo, e 5, la sanzione pecuniaria da centocinquanta a duecentocinquanta quote; per la violazione del comma 3, secondo periodo, la sanzione pecuniaria da duecento a trecento quote.

    Per quanto riguarda i criteri d’imputazione del reato all’ente, il legislatore italiano ha previsto sia quello oggettivo, incentrato sulla nozione d’interesse o vantaggio al reato commesso dal singolo (art. 5 d.lgs. 231/01) che quello soggettivo di colpevolezza dell’ente, che si ricava dagli artt. 6 e 7 d.lgs. 231/01 e che la giurisprudenza ha definito come colpevolezza organizzativa dell’ente.

    Secondo parte della dottrina21, il criterio dell’interesse o vantaggio è irrilevante nei reati ambientali previsti dal TUA e ricompresi nell’art. 25 undecies d.lgs. 231/01 che, come si ricorda, sono contravvenzioni per lo più di condotta e di pericolo astratto punite indifferentemente a titolo di dolo o di colpa.

    Non essendoci deroghe particolari per i reati ambientali ai principi generali previsti dal legislatore per l’imputazione oggettiva dell’illecito (art. 5 d.lgs. 231/01), sarà la giurisprudenza a dover dire se nel reato di attività di raccolta o trasporto di rifiuti aziendali (art. 256 d.lgs. 152/06) sia necessario provare, per l’integrazione dell’illecito, anche l’interesse o vantaggio dell’ente o questo s’identifichi nella violazione della norma ambientale stessa. Elemento ineliminabile, comunque, per l’imputazione della responsabilità all’ente rimane quello della colpevolezza.

    Altra parte della dottrina22 vede nella circostanza per cui la maggior parte dei nuovi reati presupposto selezionati sono delle contravvenzioni, l’indice della volontà del legislatore di interpretare il concetto di interesse in senso oggettivo e di correlare quest’ultimo alla condotta tenuta dall’agente qualificato nell’ambito dell’attività svolta per conto dell’ente. A tal proposito, di particolare rilevanza è la sentenza con cui i giudici di legittimità hanno decretato che, ai fini della sussistenza del dolo specifico richiesto per l’integrazione del delitto di gestione abusiva di ingenti quantitativi di rifiuti ai sensi dell’art 260, il profitto perseguito dall’autore della condotta può consistere anche nella semplice riduzione dei costi aziendali23.

    4. La sanzione amministrativa pecuniaria nei confronti dell’ente per la commissione del reato di cui all’art. 256 TUA.

    La sanzione amministrativa pecuniaria è disciplinata agli artt. 10 e seguenti del d.lgs. 231/2001 e costituisce la sanzione “base” nei confronti dell’ente, che risponde con il suo patrimonio o con il fondo comune (v. art.27 “Responsabilità patrimoniale dell’ente”).

    Il Giudice, in un primo momento, deve determinare il numero delle quote (in misura non inferiore a 100, né superiore a 1000), tenendo conto “della gravità del fatto, del grado della responsabilità dell’ente nonché dell’attività svolta per eliminare o attenuare le conseguenze del fatto e per prevenire la commissione di ulteriori illeciti”. 
Dopodiché il Giudice determina il valore di ciascuna quota, da un minimo di Euro 258,00 ad un massimo di Euro 1549,00.
 Tale importo è fissato “sulla base delle condizioni economiche e patrimoniali dell’ente allo scopo di assicurare l’efficacia della sanzione”. 


    L’articolo 12 d. lgs. 231/2001 prevede una serie di casi in cui la sanzione pecuniaria viene ridotta (fino a due terzi, ma mai sotto i vecchi 20 milioni di lire):

    1. se l’autore del reato ha commesso il fatto nel prevalente interesse proprio o di terzi e l’ente non ne ha ricavato un vantaggio, o ne ha ricavato un vantaggio minimo;

    2. se il danno patrimoniale cagionato è di particolare tenuità;

    3. se l’ente, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, ha risarcito integralmente il danno, ed ha eliminato le conseguenze dannose o pericolose del reato, ovvero si è comunque efficacemente adoperato in tal senso;

    4. se è stato adottato e reso operativo un modello organizzativo idoneo a prevenire reati della specie di quello verificatosi.

    Le sanzioni interdittive previste sono le seguenti (art. 13):

    • interdizione temporanea o definitiva dall’esercizio dell’attività aziendale;


    • sospensione o revoca delle autorizzazioni, licenze o concessioni funzionali alla commissione dell’illecito;

    • divieto di contrattare con la pubblica amministrazione;    

    • esclusione da agevolazioni, finanziamenti, contributi e sussidi, e/o la revoca di quelli eventualmente già concessi;
   

    • divieto temporaneo o definitivo di pubblicizzare beni o servizi.

    

Le sanzioni interdittive possono essere comminate solo con riferimento ai reati per i quali sono espressamente previste, e solo quando ricorre almeno una delle condizioni indicate dall’art.13 del d.lgs. 231/01, ovvero:


    1. l’Ente ha tratto dal reato un profitto di rilevante entità ed il reato è stato commesso da soggetti in posizione apicale ovvero da soggetti sottoposti all’altrui direzione quando, in questo caso, la commissione del reato è stata determinata o agevolata da gravi carenze organizzative;

    2. in caso di reiterazione degli illeciti.

    A norma del successivo art.17, l’applicazione delle sanzioni interdittive è esclusa quando:

    • l’ente abbia risarcito integralmente il danno ed eliminato le conseguenze dannose o pericolose derivanti dal reato;

    • abbia altresì eliminato le carenze organizzative che hanno determinato il reato mediante l’adozione e l’attuazione di modelli organizzativi idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi;

    • l’ente abbia inoltre messo a disposizione il profitto conseguito ai fini della confisca.

    
Infine, ai sensi dell’art.19, con la sentenza di condanna è sempre disposta la confisca del prezzo o del profitto del reato, salvo che per la parte che può essere restituita al danneggiato e fatti salvi i diritti acquisiti dai terzi in buona fede.

    5. Rilevanza del Modello Organizzativo in ambito ambientale

    Il meccanismo alla base della disciplina introdotta con il d.lgs. 231/01 che può portare all’esonero della responsabilità dell’ente, è fondato sull’idea che la società deve cercare di prevenire la commissione di reati, commessi da apicali o soggetti sottoposti all’altrui direzione nell’interesse o a vantaggio dell’impresa, attraverso la predisposizione di adeguati modelli organizzativi. Sull’osservanza di questi è chiamato poi a vigilare l’Organismo di Vigilanza. L’ente, dunque, andrà esente da responsabilità se dimostra, nel caso di reati imputabili a soggetti in posizione apicale, di aver adeguatamente organizzato l’impresa e vigilato sull’attuazione dei modelli di organizzazione; inoltre, se dimostra che vi è stata l’elusione fraudolenta del modello organizzativo.

    I reati ambientali presi in considerazione dall’art. 25 undecies possono riguardare trasversalmente sia la piccola sia la media e grande impresa. Le società che vogliano adeguarsi al d.lgs. 231/01 riguardo ai reati ambientali devono far sì che il modello organizzativo sia il risultato di un’attenta analisi dei rischi di reato in relazione alla specifica attività svolta, alle dimensioni e alla struttura organizzativa aziendale. La fase di “mappatura” dei rischi si completa con l’identificazione delle possibili modalità di realizzazione dei reati nelle diverse aree aziendali.

    L’operatività del sistema di controllo previsto dal d.lgs. 231/2001 è basata su precisi elementi, normativamente esplicitati in linea generale nell’art. 6: individuazione delle attività a rischio reati, previsione di specifici protocolli di controllo, modalità di gestione delle risorse finanziarie, obblighi di informazione nei confronti dell’OdV, sistema disciplinare sanzionatorio.

    La lett. b) del comma 2 dell’art. 6 prevede la redazione di “specifici protocolli diretti a programmare la formazione e l’attuazione delle decisioni dell’ente in relazione ai reati da prevenire”. I protocolli, in particolare, andranno redatti con il fine di proceduralizzare il processo aziendale a rischio rispetto allo specifico reato indicato nel decreto, verificabile nel singolo processo, con l’inserimento di tutta una serie di elementi di controllo (ad esempio, suddivisione dei compiti all’interno della fase autorizzativa e gestionale, tracciabilità delle attività, ecc.) e di flussi informativi interni e verso l’Organismo di Vigilanza24.

    La redazione del protocollo, quindi della procedura che il personale interno al processo a rischio dovrà seguire, ha quale indefettibile obiettivo quello di ridurre quanto più possibile (non annullare) il rischio di compimento di un reato, cioè la possibilità della realizzazione della specifica condotta antigiuridica.

    Poiché in materia ambientale il reato può essere realizzato, oltre che dai soggetti apicali, da altri soggetti operanti con e per l’impresa (es. i fornitori), il risk assessment deve essere effettuato considerando non solo i dipendenti25 e gli apicali ma anche tutti coloro che agiscono per conto dell’impresa.

    La prima difficoltà che s’incontra in questa fase, come già accaduto con l’introduzione nella disciplina del d.lgs. 231/01 dei reati legati alla sicurezza sul lavoro, è quella di predisporre procedure interne idonee a prevenire i reati “colposi” che possano derivare dall’’attività ordinaria. Si pensi, ad esempio, all’impresa che si avvale di una società di trasporti per trasferire i rifiuti da essa prodotti ad un impianto di smaltimento: in queste ipotesi non è da escludersi l’estensione della responsabilità alla società nel cui interesse e/o vantaggio sia stato commesso il reato se lo smaltimento avviene in maniera illecita. Pertanto, il modello organizzativo deve essere costruito in modo da prevenire anche le condotte criminose di questi soggetti.

    L’esame della giurisprudenza che si è formata sugli illeciti ambientali fino ad oggi – sebbene sia relativa alla responsabilità del singolo autore del reato e non dell’impresa – può essere utile per individuare quali siano state, finora, le più frequenti condotte passibili di condanna, così che si possa avere una precisa individuazione dei rischi al fine di predisporre idonee misure di prevenzione e controllo.

    Anzitutto, la giurisprudenza è univoca nel sostenere che il produttore/detentore di rifiuti speciali non pericolosi, qualora non provveda all’autosmaltimento o al conferimento dei rifiuti a soggetti che gestiscono il pubblico servizio, ha il dovere di accertarsi che coloro ai quali conferisce il rifiuto per il suo smaltimento definitivo siano forniti, ognuno per le attività di pertinenza (trasporto, stoccaggio provvisorio, smaltimento definitivo) delle necessarie autorizzazioni e che l’omesso controllo sulla sussistenza di tale requisito comporti una responsabilità penale quantomeno a titolo di colpa26 (in quest’ottica, solo il ritorno della quarta copia del formulario di accompagnamento dei rifiuti è idoneo ad escludere la responsabilità del produttore per il corretto smaltimento dei rifiuti). Applicando i principi in materia di concorso di persone si può ritenere, dunque, che il produttore di rifiuti, nel conferire a un soggetto non autorizzato la gestione dei rifiuti, essendo gravato da un obbligo di verifica dell’esistenza e regolarità dell’autorizzazione risponde, a titolo di concorso, nel reato di cui all’art 256.

    Il rischio che, tuttavia, nella normalità dei casi, sarà maggiormente riscontrato – fatta eccezione per quelle organizzazioni che svolgono un’attività professionale nell’ambito della gestione del ciclo dei rifiuti, come smaltitori, trasportatori, gestori di discariche o di impianti di smaltimento o termovalorizzatori, ecc. – è quello legato alle attività di smaltimento dei rifiuti derivanti dal proprio ciclo produttivo, rispetto ai quali la società/ente acquista la qualifica di “produttore” del rifiuto. Attività che solitamente implica l’individuazione della tipologia del rifiuto, il deposito e l’affidamento dello stesso allo smaltitore.

    In tale contesto l’organizzazione deve, anzitutto, evitare il rischio che lo stanziamento o il deposito, anche temporaneo, dei rifiuti prodotti in un’area interna allo stabilimento – prima che gli stessi vengano consegnati allo smaltitore – possa essere considerata attività di “raccolta” (art. 256, comma 1) o “deposito temporaneo” nel caso dei rifiuti sanitari pericolosi (art. 256, comma 6) o addirittura di “gestione di discarica non autorizzata” (art. 256, comma 3) integrando, quindi, una delle fattispecie di reato richiamate. Si ricorda, infatti, che la zona interna al luogo di produzione dei rifiuti destinata stabilmente allo smaltimento degli stessi può certamente essere considerata discarica27. Il rischio, quindi, è che un deposito del rifiuto per un lasso di tempo eccessivo, possa essere considerato reato. Pertanto, sarà importante che il modello organizzativo interno predisponga controlli specifici di quest’area idonei ad assicurare una corretta gestione dei tempi di stoccaggio e consegna allo smaltitore.

    Considerando la natura di reato contravvenzionale, punibile indifferentemente a titolo di dolo o colpa, sarebbe comunque opportuno che i titolari di qualsiasi impresa si dotassero di misure organizzative volte ad impedire, nei limiti del possibile, che rifiuti esterni al proprio ciclo produttivo (per errore) vengano gestiti ove non previsti (l’esempio più comune potrebbe essere, ad esempio, quello di un dipendente di una società produttrice di vernici che, erroneamente, gettasse dei rifiuti sanitari assieme agli scarti dei coloranti).

    In base alla sussistenza di una possibile responsabilità concorsuale le procedure, inoltre, dovranno garantire, tramite una preventiva analisi documentale, che il soggetto che provvede allo smaltimento sia in possesso di tutte le autorizzazioni ed i requisiti previsti per legge per svolgere l’incarico (tranne che in ipotesi di conferimento dei rifiuti a soggetti che gestiscono il pubblico servizio).

    Per la costruzione di un valido Modello Organizzativo, adeguato alla struttura organizzativa aziendale e idoneo a prevenire i reati ambientali, non potrà prescindersi, soprattutto da parte delle medie-grandi imprese, da un attento esame della giurisprudenza e della legislazione in materia ambientale, e da un attento studio del relativo sistema di gestione, tenendo comunque presente che le certificazioni in materia ambientale, come la ISO 14001 ed EMAS, forniscono protocolli che sono soltanto un punto di partenza, non potendo sostituire i protocolli del Modello Organizzativo ai sensi del d.lgs. 231/2001 la cui natura è quella di svolgere una funzione (diversa) di prevenzione del reato28.

    Importante è poi notare come, nella prassi delle medie-grandi imprese, si verifichi di frequente il fenomeno della delega di funzioni all’interno dell’organizzazione aziendale. Secondo la giurisprudenza della Suprema Corte, per una valida delega di funzioni in materia ambientale sarà necessario che la stessa sia conferita soltanto ad un dirigente di livello all’interno dell’organigramma aziendale (figura apicale) e mai ad un semplice tecnico o operaio dipendente. La delega dovrà essere, inoltre, proposta e accettata formalmente e dovrà contenere la c.d. clausola di non ingerenza (“la società dichiara l’astensione da ogni attività di ingerenza sull’operato del delegato nell’esercizio delle sue attività di responsabile dell’ambiente”), dando altresì atto che il responsabile dell’ambiente avrà autonomia gestionale e capacità di spesa.

    Tornando all’operatività del Modello, si dovrà prevedere, nello sviluppo del Piano delle verifiche, che avvengano controlli specifici dell’OdV in ordine a tali attività o processi. Sarebbe utile, inoltre, che l’ente, dopo aver adottato il Modello Organizzativo, preveda corsi formativi diversificati in tema di ambiente, con la partecipazione di persone specializzate nel settore dei rifiuti, diretti sia ai soggetti con funzioni apicali che ai dipendenti e individuando quali siano le modalità di emersione e rilevamento delle violazioni del Modello.

    Si nota29, tuttavia, come uno dei limiti più evidenti mostrati dal d.lgs. 121/2011 sia l’assenza di qualsiasi riferimento alla previsione dell’adozione di uno “specifico” Modello Organizzativo, ai fini dell’esonero dalla responsabilità amministrativa da reato. Ciò che è stato fatto, invece, con il d.lgs. 81/2008: l’art. 30 del T.U.S. precisa che il Modello di Organizzazione e di Gestione, idoneo ad avere efficacia esimente della responsabilità amministrativa ex d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231, deve essere adottato ed efficacemente attuato, assicurando un sistema aziendale per l’adempimento di tutti gli obblighi giuridici indicati nella stessa norma. Ebbene, nulla di tutto ciò è previsto nel d.lgs. 121/2011.

    Nel decreto non compare, altresì, nessuna previsione di tenore analogo a quello dell’art. 16, comma 3, T.U.S. con riferimento alla delega di funzioni, istituto chiaramente applicabile anche in campo ambientale, come unanimemente riconosciuto da consolidata giurisprudenza di legittimità30. La mancanza di una norma analoga a quella citata, dunque, potrebbe far esclude che, per i reati ambientali inseriti nel catalogo dei reati presupposto introdotti dal d.lgs. 121/2011, l’obbligo di vigilanza in capo all’imprenditore riguardo al corretto espletamento da parte del delegato delle funzioni trasferite, possa intendersi assolto in caso di adozione ed efficace attuazione del modello di verifica e controllo – ed in linea, quantomeno, con la previsione di cui all’articolo 30, comma 4, T.U.S. – operando tale presunzione solo per le violazioni in materia antinfortunistica e non anche per quelle ambientali.

    6. Considerazioni sull’efficacia della disciplina in tema di gestione abusiva di rifiuti

     

    Se la presenza di un valido modello organizzativo non è da alcuni ritenuta sufficiente ad assicurare l’esonero da responsabilità dell’ente, esso rimane comunque un valido strumento da adottare al fine di bilanciare le possibili conseguenze, sul piano penale, di un procedimento per il reato di cui all’art. 256 TUA nei confronti degli apicali dell’azienda.

    Come recentemente avvenuto per il caso dell’ILVA di Taranto, il pericolo di reiterazione del reato, nonché la (spesso) conseguente necessità di sequestro degli impianti aziendali possono prospettarsi come conseguenze plausibili in caso di accertata inadeguatezza, o addirittura completa assenza, di un idoneo modello organizzativo di prevenzione dei reati ambientali.

    E’ quindi comunque certa l’importanza, per ogni tipo di persona giuridica, società e associazione anche priva di personalità giuridica, del dotarsi di un valido strumento preventivo come il modello organizzativo per i reati ambientali, anche al fine di dotarsi di uno strumento in grado di escludere l’insorgenza, in particolare, delle esigenze cautelari di cui all’art. 274 c.p.p.

    Occorre ora considerare, in un’ottica necessariamente preventiva, come per la commissione, da parte dell’ente, del reato di cui all’art. 256 TUA, la sanzione massima pecuniaria irrogabile sia di poco superiore ai 450.000 euro, cifra sicuramente rilevante per una media impresa, ma non certo per grandi società che, anche recentemente31, hanno manifestato le capacità economiche per permettersi proposte di piani di intervento da centinaia di milioni di euro.

    L’efficacia della sanzione potrebbe dunque risiedere nell’applicazione delle sanzioni interdittive, le uniche in grado di andare ad incidere effettivamente, oramai in senso repressivo, sull’attività aziendale dimostratasi illecita. Tuttavia, nel caso dell’art. 256 TUA, allo stato, le sanzioni interdittive previste, di durata non superiore a sei mesi, sono l’interdizione dall’esercizio dell’attività e la sospensione o la revoca delle autorizzazioni, licenze o concessioni funzionali alla commissione dell’illecito. Queste sanzioni trovano poi applicazione solo nell’ipotesi di realizzazione o gestione di discarica non autorizzata (v. art. 25 undecies, comma 7, d.lgs. 231/2001), lasciando così “scoperte” ipotesi altrettanto gravi previste dalla norma del TUA.

    E’, dunque, da riconoscersi che un’efficacia tutela in ambito ambientale possa provenire, ancora, solo da quelle previsioni cautelari endoprocessuali proprie del diritto penale procedurale, come la confisca e il sequestro degli impianti (tralasciando le misure di natura personale), le uniche allo stato ad essere in grado di porre l’azienda davanti a scelte operative obbligate per assicurare, si spera a lungo termine, il rispetto delle norme in tema di rifiuti.

    Tale fatto, però, non può non far ritenere, in conclusione, che le scelte operate nel recepimento delle disposizioni comunitarie di cui alle direttive 2008/99/CE e 2009/123/CE, esprimono ancora un’insufficiente consapevolezza, da parte del legislatore italiano, della realtà sociale sottesa al fenomeno dell’inquinamento ambientale sul territorio nazionale.

     

    Avv. Matteo De Paolis

     

    1 Art. 727-bis – Uccisione, distruzione, cattura, prelievo, detenzione di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette ed art. 733-bis – Distruzione o deterioramento di habitat all’interno di un sito protetto.

    2 Per tutti, si veda Scarcella, Responsabilità degli enti e modelli organizzativi ambientali: il recepimento della direttiva 2008/99/CE, in La responsabilità amministrativa delle società e degli enti, 4/2011.

    3 Si rinvia, per maggiori spunti, a C. Ruga Riva, Diritto penale dell’ambiente, 2011, Giappichelli.

    4 C. Ruga Riva, Diritto penale dell’ambiente, cit. pag. 121.

    5 Ex art. 212, comma 5, TUA sono previste deroghe per le organizzazioni dedite alla gestione di imballaggi, pneumatici, olii esausti, ecc.

    6 Cass. pen„ sez. IH, 13 luglio 2004, n. 30351 (ud. 9 giugno 2004), Giardino.

    7 Cass. pen.s sez. IH, 21 giugno 2007, n. 24467 (ud. 15 maggio 2007), Bertagna.

    8 Fra le imputazioni contestate ai vertici dell’ILVA di Taranto, vi è anche il reato di cui all’art. 24 D.P.R. 203/1998, il cui primo comma punisce con la pena dell’arresto da due mesi a dueanni e dell’ammenda da lire cinquecentomila a lire duemilioniChi inizia la costruzione di un nuovo impianto senza l’autorizzazione, ovvero ne continua l’esercizio con autorizzazione sospesa, rifiutata, revocata, ovvero dopo l’ordine di chiusura dell’impianto”.

    9 Cass., sez. DI, 6 febbraio 2007, De Pascalis.

    10 Cass., sez. IlI, 25 novembre 2008, n. 9465.

    11 Secondo Cass. pen. 13 aprile 2010 n. 216555, in CED, Cass. 2010 e Cass. pen. 25 novembre 2009, n. 8300 (in Ambiente e sviluppo, 2010, 754), in questo aspetto si coglie la differenza rispetto all’art. 260 (e cioè il delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti) che sanziona la continuità dell’attività illecita.

    12 C. Ruga Riva, Diritto penale dell’ambiente, cit. pag. 126.

    13 Cass., sez. III, 21 gennaio 2003, D’Antoni.

    14 Cass., sez. Un., 2 aprile 2007, n. 13456, Gritti; Cass., sez. I, 16 dicembre 2004, n. 48402, Rigon.

    15 Cass., sez. III, 6 novembre 2008, n. 41351. In motivazione la Corte, nell’enunciare il predetto principio ha ulteriormente affermato che tale condotta, sulla base di specifici presupposti, può concernere anche l’accumulo di rifiuti in area collocata all’interno dello stabilimento produttivo.

    16 Cass., sez. III, n. 43849/2007.

    17Cass., sez. III, 18 febbraio 2010, n. 13232, Monaco.

    18 Cass.,sez. III,n.5342/2008.

    19 C. Ruga Riva, Diritto penale dell’ambiente, cit. pag. 136.

    20Bortolotto-Parodi, Modello organizzativo e reati ambientali: luci e ombre dopo la riforma nel rapporto con il testo unico sull’ambiente, in La responsabilità amministrativa delle società e degli enti, 1/2012.

    21 Agnese, Il modello organizzativo per i reati ambientali, in La responsabilità amministrativa delle società e degli enti, 3/2012.

    22 Scarcella, Responsabilità degli enti e modelli organizzativi ambientali: il recepimento della direttiva 2008/99/CE, cit.

    23Cass. pen. 2 luglio 2007, n. 28158, in Mass. Giur. it., 2007.

    24Ghini-Fruscione, Reati e specificità dei protocolli: una rispondenza sempre possibile?, in La responsabilità amministrativa delle società e degli enti, 3/2012.

    25 Ad esempio, il reato di attività di gestione di rifiuti non autorizzati, previsto dall’art. 256 comma 1, è stato dalla giurisprudenza ascritto al titolare dell’impresa anche sotto il profilo dell’omessa vigilanza sull’operato dei dipendenti che hanno posto in essere la condotta vietata, cfr. Cass. pen., 25 maggio 2011, n. 23971, in Amb e sviluppo, 2011, p. 1072, che ha affermato come “in tema di rifiuti la responsabilità per l’attività di gestione non autorizzata non attiene necessariamente al profilo della consapevolezza e volontarietà della condotta, potendo scaturire da comportamenti che violino i doveri di diligenza per la mancata adozione di tutte le misure necessarie per evitare illeciti nella predetta gestione e che legittimamente si richiedono ai soggetti preposti alla direzione dell’azienda”.

    26Tra le tante, cfr. Cass. 27 marzo 2007, in Riv. amb. e lav., 2007, 47; Cass. 15 gennaio 2008 n. 7461, in Dir e giur. agr. e amb., 2009, 52.

    27 Cass. Pan., sez. III, 9 marzo 207, n. 10258.

    28 Agnese, Il modello organizzativo per i reati ambientali, cit.

    29 Scarcella, Responsabilità degli enti e modelli organizzativi ambientali: il recepimento della direttiva 2008/99/CE, cit.

    30 Si veda, tra le tante: Sez. 3, n. 6420 del 07/11/2007, dep. 11/02/2008, imp. Girolimetto, Rv. 238980.