Titoli edilizi

La querelle sui titoli edilizi nasce dal ricorso, proposto innanzi la prima sezione del Tar Puglia, avverso un’ordinanza di annullamento avente ad oggetto una concessione edilizia in sanatoria del 1999, relativa ad un’unità immobiliare adibita a guardiania, facente parte di un complesso ex industriale, trasformata in bar/rosticceria a servizio di un cinema teatro. Il Giudice di primo grado, analizzata la questione, si era espresso in favore dell’Amministrazione non solo ritenendo la sua attività giustificata ex se alla luce dell’illegittimità della sanatoria, in quanto rilasciata in difetto di istruttoria ed in base ad un’errata prospettazione dello stato dei luoghi con la conseguente presenza di una situazione permanentemente contra ius; ma anche sul rilievo che l’invocato, in sede di ricorso, affidamento riposto dai privati  nella legittimità della concessione in sanatoria non fosse degno di tutela in mancanza di buona fede, atteso che i ricorrenti stessi avevano concorso a determinare la situazione di illegalità.

Sulla base di tale pronuncia veniva sollevata dinnanzi al Consiglio di Stato e rimessa all’Adunanza Plenaria la duplice questione giuridica circa la necessità, in vigenza dell’art.21 nonies, L. 241/1990, di motivare l’annullamento ex officio di un titolo edilizio in sanatoria, in relazione al contemperamento dell’interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione e dell’interesse dei soggetti privati “colpiti” dal provvedimento; nonché se la circostanza che il privato abbia indotto in errore l’amministrazione, attraverso allegazioni non veritiere ed idonee a determinare l’adozione dell’originario provvedimento favorevole, rilevi sotto il profilo amministrativo.

Titoli edilizi: L’annullamento d’ufficio con la Riforma Madia

L’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies L. n. 241/1990 è espressione del potere di autotutela della P.a., ossia del potere di risolvere conflitti, attuali o potenziali, eventualmente insorgenti con soggetti interessati dai suoi provvedimenti, senza che sia necessario l’interventi di un giudice. In particolare, l’annullamento d’ufficio, avente ad oggetto un provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’art. 21-octies, comma 1, può essere disposto in presenza di tre condizioni: la sussistenza di ragioni di interesse pubblico, la comparazione tra il suddetto interesse pubblico e gli interessi dei destinatari del provvedimento e l’esercizio del potere entro un termine ragionevole. Con riguardo a tale ultimo requisito, occorre precisare che il Legislatore del 2015 (Legga Madia n. 124 del 2015, di riforma della P.A.) ha modificato l’art. 21- nonies, fissando in diciotto mesi la durata massima del termine ragionevole per il ritiro di provvedimenti di autorizzazione o di concessione di vantaggi economici. Ciò, in accordo con la necessità di garantire un bilanciamento tra l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata e il legittimo affidamento maturato in capo al privato per effetto del trascorrere del tempo.

Effettuate tali precisazioni circa i presupposti per l’esercizio del potere di annullamento, appare opportuno osservare che lo stesso è caratterizzato da discrezionalità. L’amministrazione non è, infatti, tenuta ad adottare il provvedimento di ritiro e le eventuali istanze del privato orientate in tal senso hanno valenza meramente sollecitatoria.

Il tema oggetto della sentenza in esame, consistente nella “determinazione del quantum di onere motivazionale che grava sull’amministrazione al fine di rappresentare correttamente la sussistenza dei presupposti e delle condizioni per il legittimo esercizio del potere di autotutela”, è stato particolarmente dibattuto in giurisprudenza. Secondo un orientamento maggioritario, l’annullamento in autotutela di un titolo edilizio illegittimo è un atto dovuto della pubblica amministrazione, la quale, essendo tenuta alla tutela dell’interesse pubblico concreto ed attuale al ripristino della legalità violata, ha il potere-dovere di annullare in ogni tempo il titolo edilizio rilasciato illegittimamente. Da ciò consegue, in punto di onere motivazionale, che l’Amministrazione, nel caso in cui adotti un provvedimento di questo genere, non è tenuta ad effettuare la valutazione dei diversi interessi in gioco, soprattutto laddove l’illegittimità del titolo in sanatoria sia stata determinata da una falsa rappresentazione dei fatti dello stato dei luoghi imputabile al beneficiario del titolo stesso. In questi termini, uno specifico onere di motivazione a sostegno del provvedimento in autotutela è richiesto all’amministrazione solo se l’esercizio di tale potere discenda da errori di valutazione imputabili all’Amministrazione medesima. Altro orientamento, più recente ed attualmente minoritario, applica i presupposti legali di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 anche in caso di annullamento ex officio di titoli edilizi in sanatoria, imponendo all’Amministrazione di operare un motivato bilanciamento tra l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata e l’interesse del privato al mantenimento del provvedimento illegittimo.

L’Adunanza Plenaria, nel dirimere il contrasto interpretativo sorto in materia di annullamento d’ufficio delle concessioni edilizie in sanatoria dopo un notevole lasso di tempo, si è soffermata, in particolare, sul rilievo dell’interesse pubblico, quale necessario requisito per procedere all’annullamento, e sul rapporto di questo con i contrapposti interessi del privato, soprattutto nelle ipotesi in cui in capo a quest’ultimo si sia formato un legittimo affidamento per effetto del considerevole lasso di tempo trascorso dall’adozione del provvedimento ampliativo. In relazione a tale rapporto, il Consesso si è, peraltro, preoccupato di chiarire quale sia il rilievo da attribuire al comportamento del privato che abbia indotto in errore l’amministrazione attraverso l’allegazione di circostanze non veritiere idonee a determinare l’adozione dell’originario provvedimento favorevole. Quanto detto con la precisazione che, nel caso de qua, viene in rilievo l’art. 21- nonies nella sua versione precedente alle modifiche apportate con la Legge Madia del 2015.

Titoli edilizi: Il percorso logico-giuridico seguito dal Collegio

Nelle ipotesi di annullamento d’ufficio di titoli edilizi in sanatoria illegittimi, debbano trovare applicazione le regole generali valide per il ritiro ex art. 21-nonies degli atti amministrativi illegittimi. Si esclude, in tal modo, la sussistenza di un interesse pubblico in re ipsa alla rimozione di tali atti, in considerazione degli effetti distorsivi che una simile operazione potrebbe produrre soprattutto in ordine al rischio di deresponsabilizzazione della pubblica amministrazione. Ne consegue, quindi, che l’Amministrazione ha l’obbligo di motivare in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell’atto, tenendo altresì conto dell’interesse del destinatario al mantenimento degli effetti prodotti e producendi. È proprio in tale direzione che si è posto, in concreto, il legislatore del 2015 abrogando il comma 136 dell’articolo 1 della l. 30 dicembre 2004, n. 311, a norma del quale si consentiva alla pubblica amministrazione di disporre, in ogni tempo, l’annullamento d’ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l’esecuzione degli stessi fosse ancora in corso, a condizione che tale annullamento mirasse “al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari”.

In definitiva è possibile, quindi, affermare che, con riguardo alle vicende sorte nella vigenza dell’articolo 21-nonies della l. 241 del 1990, ante modifica del 2015, “l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio anche in sanatoria, intervenuto ad una distanza temporale considerevole dal titolo medesimo, deve essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro, tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole, non potendosi predicare in via generale la sussistenza di un interesse pubblico in re ipsa alla rimozione in autotutela di tale atto”.

Ciò chiarito, l’Adunanza si è preoccupata di stabilire se tale “decorso di un considerevole lasso di tempo possa incidere significativamente sul potere di annullamento d’ufficio e quale sia il corretto dies a quo per l’individuazione del termine ‘ragionevole’ di esercizio di tale potere”. Accantonata l’impostazione per cui la Pubblica Amministrazione godrebbe di un perpetuo potere di annullamento in autotutela, le tesi successive, supportate poi dall’intervenuta riforma normativa, al fine di garantire maggiore protezione per i soggetti interessati dall’esercizio del potere di autotutela, hanno spinto verso la necessaria previsione di un termine ragionevole entro cui procedere all’annullamento o alla revoca, con conseguente valutazione sia dell’interesse pubblico al ripristino della legalità violata, che degli altri interessi in gioco, in particolare, di quello del destinatario del provvedimento favorevole illegittimo.

In virtù di ciò il Consesso ha, quindi, chiarito che: “in relazione alle vicende sorte nella vigenza della l. 15 del 2005, il decorso di un considerevole lasso di tempo dal rilascio del titolo edilizio non incide in radice sul potere di annullare in autotutela il titolo medesimo, ma onera l’amministrazione del compito di valutare motivatamente se l’annullamento risponda ancora a un effettivo e prevalente interesse pubblico di carattere concreto e attuale”.

Per quanto attiene, poi, l’individuazione del termine ragionevole per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, la decisione in commento ha affermato che tra la nozione di ragionevolezza del termine e quella di esigibilità in capo all’amministrazione vi è una stretta correlazione, con la conseguenza che il termine in questione decorre soltanto dal momento in cui l’amministrazione è concretamente venuta a conoscenza dei profili di illegittimità dell’atto. In particolare, nelle ipotesi in cui il rilascio del titolo abilitativo sia fondato su dichiarazioni oggettivamente non veritiere, il termine ‘ragionevole’ decorre solo dal momento in cui l’amministrazione sia venuta a conoscenza della non veridicità.

Quanto all’attenuazione dell’onere motivazionale in ragione della rilevanza degli interessi pubblici tutelati esso è possibile alla luce della pregnanza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina in materia edilizia e alla prevalenza che deve essere riconosciuta ai valori che essa mira a tutelare. L’obbligo di motivazione può considerarsi validamente assolto anche nell’ipotesi in cui la pubblica amministrazione si limiti a richiamare le circostanze in fatto e rimandare alle disposizioni di legge in concreto violate. Ciò è tanto più vero e possibile nei casi in cui il rilascio del titolo abilitativo sia dovuto alla non veritiera prospettazione dei fatti rilevanti da parte del soggetto interessato. In tali ipotesi, infatti, l’onere di motivazione della P.a. è attenuato, in quanto non si configura, in capo al privato stesso, una situazione di legittimo affidamento, difettando in capo ad egli il presupposto soggettivo della buona fede. Da tale situazione ne deriva, quindi, che “l’amministrazione potrà legittimamente fondare l’annullamento in autotutela sulla rilevata non veridicità delle circostanze a suo tempo prospettate dal soggetto interessato, in capo al quale non sarà configurabile una posizione di affidamento legittimo da valutare in relazione al concomitante interesse pubblico”.

Titoli edilizi: il principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria

Alla luce del percorso logico- giuridico, seguito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e sinora esaminato, la stessa ha enunciato il seguente principio di diritto: “nella vigenza dell’articolo 21-nonies della l. 241 del 1990 – per come introdotto dalla l. 15 del 2005 – l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio in sanatoria, intervenuto ad una distanza temporale considerevole dal provvedimento annullato, deve essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro anche tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole. In tali ipotesi, tuttavia, deve ritenersi: i) che il mero decorso del tempo, di per sé solo, non consumi il potere di adozione dell’annullamento d’ufficio e che, in ogni caso, il termine ‘ragionevole’ per la sua adozione decorra soltanto dal momento della scoperta, da parte dell’amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell’atto di ritiro; ii) che l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione risulterà attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati (al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio del ius poenitendi); iii) che la non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell’atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare in capo a lui una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza per cui l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte”.

Titoli edilizi: considerazioni finali

La pronuncia del supremo organo della Giustizia Amministrativa oggetto della presente nota fornisce un interessante chiarimento circa l’entità dell’onere motivazionale sussistente in capo alla pubblica amministrazione quando incide su posizioni soggettive private, annullando in via di autotutela un precedente titolo edilizio (nello specifico, una concessione in sanatoria) poi rivelatosi illegittimo. L’Amministrazione è tenuta a fornire una puntuale motivazione circa la sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto, tenuto conto del contrapposto interesse del privato destinatario del provvedimento sfavorevole. Ciò a maggior ragione nell’ipotesi in cui sia trascorso un considerevole lasso di tempo dal rilascio del titolo edilizio, evento suscettibile di rafforzare la posizione di legittimo affidamento in capo al privato.

L’onere di motivazione incombente in capo alla pubblica amministrazione, tuttavia, risulterà, come verificatosi nel caso in esame, sensibilmente attenuato laddove non può ritenersi sussistente alcun affidamento legittimo in capo al privato, il quale abbia contribuito al rilascio del provvedimento illegittimo fornendo una non veritiera prospettazione delle circostanze di fatto e di diritto.

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