riforma pubblica amministrazione 2016

di Dott. Vito Montaruli

Una delle innovazioni di maggior rilievo apportate dalla l. n. 94 del 2009 (c.d. “pacchetto sicurezza”) all’istituto dello scioglimento degli enti locali per infiltrazioni mafiose è costituita dall’incandidabilità degli amministratori ritenuti responsabili della dissoluzione dell’ente.

Per approfondire si consiglia il seguente volume:


Lo scioglimento degli organi elettivi degli Enti locali per infiltrazioni della criminalità organizzata

Le disposizioni in merito

L’art. 143, c. 11, dell’art. 143 T.U.E.L. così dispone in merito: <<Fatta salva ogni altra misura interdittiva ed accessoria eventualmente prevista, gli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento di cui al presente articolo non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, che si svolgono nella regione nel cui territorio si trova l’ente interessato dallo scioglimento, limitatamente al primo turno elettorale successivo allo scioglimento stesso, qualora la loro incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo. Ai fini della dichiarazione di incandidabilità il Ministro dell’interno invia senza ritardo la proposta di scioglimento di cui al comma 4 al tribunale competente per territorio, che valuta la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 con riferimento agli amministratori indicati nella proposta stessa. Si applicano, in quanto compatibili, le procedure di cui al libro IV, titolo II, capo VI, del codice di procedura civile>>.

L’operatività di tale previsione è garantita dal precedente comma 4, in forza del quale la proposta “indica” gli amministratori responsabili, facendo chiaramente intendere che tale indicazione costituisce un elemento obbligatorio dell’atto di cui trattasi.

Lo scopo della misura

La misura risponde all’esigenza di porre rimedio alle deficienze della vecchia normativa, che non impediva agli amministratori coinvolti nelle ingerenze criminali all’interno dell’ente di ripresentarsi alle elezioni successive allo scioglimento.

Ciò vanificava la finalità ultima della normativa in questione, cioè la rigenerazione della classe politica locale e, in definitiva, del tessuto sociale interessato dall’emergenza criminale. Non a caso, numerosi erano i casi di recidiva degli enti colpiti dal provvedimento di scioglimento.

L’incandidabilità risponde, altresì, alle <<esigenze di una maggiore individualizzazione degli effetti del provvedimento, da indirizzare prioritariamente ai responsabili del degrado dell’ente>> [1].

La responsabilità dirigenziale

Secondo la giurisprudenza amministrativa, la responsabilità de qua è una particolare ipotesi di responsabilità <<dirigenziale>> non automatica ma destinata ad essere oggetto di un accertamento definitivo a cura degli organi giurisdizionali competenti [2]. Si è pertanto ritenuto, nel caso in questione, che la declaratoria di incandidabilità da parte della Corte d’Appello non aveva il carattere della definitività, essendo pendente il termine per la sua impugnazione con ricorso straordinario per Cassazione;  inoltre l’eventuale situazione di incandidabilità, oltre che all’atto della presentazione della candidatura, deve essere valutata anche al momento delle elezioni.

La decisione giurisprudenziale ha considerato prevalente il diritto fondamentale all’elettorato passivo, oggetto di garanzia costituzionale [3].

La decisione delle Sezioni Unite

Una recente ed importante decisione delle Sezioni Unite [4] si mostra invece più sensibile ai valori costituzionali a fondamento dello scioglimento per infiltrazioni criminali e, in particolare, dell’istituto interdittivo in esame, dichiarando la manifesta infondatezza della eccezione di legittimità costituzionale dell’art. 143, c. 11, T.U.E.L. con riferimento agli artt. 27 e 51 della Carta fondamentale.

La massima istanza della Suprema Corte ha stabilito, nell’occasione, che  l’incandidabilità <<rappresenta un rimedio di extrema ratio volto ad evitare il ricrearsi delle situazioni che la misura dissolutoria il ricrearsi delle situazioni che la misura dissolutoria ha inteso ovviare, e a salvaguardare così beni primari dell’intera collettività nazionale – accanto alla sicurezza pubblica, la trasparenza e il buon andamento delle amministrazioni comunali, nonché il regolare funzionamento dei servizi loro affidati, capaci di alimentare la “credibilità” delle amministrazioni locali presso il pubblico e il rapporto di fiducia dei cittadini verso le istituzioni -, beni compromessi o messi in pericolo, non solo dalla collusione tra amministratori locali e criminalità organizzata, ma anche dal condizionamento comunque subito dai primi (…)>>.

Le successive decisioni giurisprudenziali

Successive decisioni giurisprudenziali sono anch’esse ispirate all’esigenza di una difesa avanzata dalle aggressioni della criminalità organizzata delle amministrazioni pubbliche locali e della stessa entità statuale,  valore  parimenti oggetto di primaria garanzia costituzionale [5].

Ci si riferisce, in particolare,  alla recentissima pronuncia [6] con cui la Cassazione ha annullato la sentenza di appello, confermativa di quella di primo grado, che aveva ritenuto l’incandidabilità limitata al primo turno elettorale successivo allo scioglimento del consiglio comunale, sebbene non avesse riguardato tutti i tipi di competizione elettorale inibiti dalla norma in esame.

La sentenza impugnata aveva quindi reputato che l’efficacia dell’incandidabilità era limitata al primo turno elettorale amministrativo, successivo allo scioglimento del consiglio, svoltosi nella Regione interessata, qualunque in concreto fosse stato il tipo di ente locale interessato dalla competizione elettorale, con esaurimento del relativo potere sanzionatorio.

L’arresto in esame, inserito in un consistente filone giurisprudenziale ivi richiamato, ha al contrario statuito che l’art. 143, c. 11, T.U.E.L., nel punto in cui inibisce la partecipazione del soggetto incandidabile alle elezioni amministrative di vario genere va interpretato nel senso che <<la candidatura è preclusa per il primo turno elettorale di ciascuna delle predette elezioni successive allo scioglimento e che, inoltre, l’incandidabilità opera quando, come previsto dalla norma, “sia dichiarata con provvedimento definitivo”, valendo allora per tutti i turni elettorali successivi che si svolgeranno nella Regione nel cui territorio si trova l’ente l’interessato dallo scioglimento>>.

Il principio di diritto affermato

Il principio di diritto affermato, conseguentemente, è che <<la candidatura è preclusa nel primo turno di ciascuna delle predette elezioni (regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali) che si svolgano, successivamente allo scioglimento dichiarato con provvedimento definitivo, nella Regione nel cui territorio si trova l’ente interessato>>.

Due sono, quindi, le statuizioni impartite dalla Suprema Corte:

  • da un lato, nel solco garantistico delle pronunce dei giudici amministrativi qui precedentemente richiamate, ribadisce l’insufficienza del provvedimento non definitivo di incandidabilità ad inibire in concreto la partecipazione alle elezioni;
  • dall’altro che l’effetto inibitorio si esaurisce solo con lo svolgimento del primo turno di ognuno dei tipi di competizioni elettorali contemplate dall’art. 143, c. 11, successivo alla definitività del provvedimento interdittivo.

Purtuttavia, dalle lettura della pronuncia, permane il dubbio che un’elezione riguardante un qualsiasi comune della Regione interessata possa far venir meno, sia pure limitatamente a tale categoria di consultazioni,  la misura interdittiva, consentendo all’amministratore responsabile di candidarsi alla successiva competizione elettorale riguardante il comune disciolto. Questa interpretazione pare poco rispondente alla ratio della norma e tale da favorire una sua agevole elusione.

[1] V. Montaruli, Lo scioglimento degli organi elettivi degli enti locali per infiltrazioni della criminalità organizzata, Napoli, 2014, p. 110.

[2] T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. II, 15 ottobre 2012, n. 2005, confermata dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, 21 febbraio – 2 aprile 2013, n. 395, in www.giustizia-amministrativa.it.

[3] D. Ponte, Il diritto fondamentale dell’elettorato passivo è limitato esclusivamente da norme specifiche, in Guida dir., 2013, 20, p. 98.

[4] Cass., Sez. Un., 30 gennaio 2015, n. 1747.

[5] V. Montaruli, Lo scioglimento, cit., p. 15  ss.

[6] Cass. civ., 11 novembre 2016, n. 23069.


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