Parlando di enti locali, dai mezzi di comunicazione nazionali pare che il governo stia mettendo mano solo in questi giorni alla normativa con il decreto in via di approvazione alla Camera, dopo un lungo periodo di disinteresse verso la materia. In realtà, la disciplina amminstrativa, gestionale e contabile in Regioni, Province e Comuni ha subito negli ultimi tempi continue ridefinizioni e cambiamenti, tanto che, alle volte, risulta difficile non solo rimanere al passo anche per gli addetti ai lavori, ma anche applicare la normativa adeguata in uno scenario quantomai caotico.

Ne discutiamo con Riccardo Carpino, autore del volume di recentissima pubblicazione Testo unico degli Enti locali commentato”, Maggioli, luglio 2015. Prefetto, già direttore della Conferenza Stato-Regioni, e in passato Capo di Gabinetto del Ministro per gli Affari Regionali, del Turismo e dello Sport, Carpino in qualità di commissario straordinario alla Provincia di Roma, ha gestito la transizione del passaggio a Città metropolitana. Attualmente ricopre l’incarico di Commissario per il coordinamento delle iniziative di solidarietà per le vittime dei reati di tipo mafioso.

Il Testo Unico degli Enti Locali, in realtà, esiste ancora? O la sovrabbondanza normativa può essere causa di confusione, quando non di vera e propria interpretazione?


Con una battuta si può dire che il testo unico sopravvive pericolosamente perché è frutto di una buona generazione di giuristi (la Commissione che lo ha redatto era presieduta dal Prof. Barbera) e di  tecnici del Ministero dell’Interno – tra i quali anche io ho avuto la fortuna di essere –  che ha realizzato un complesso di norme avendo chiaro da dove si partiva, quali erano i problemi interpretativi ma soprattutto dove si intendeva arrivare; ossia ad un complesso  di norme chiaro, applicabile a chi  doveva occuparsi  dell’Ordinamento degli enti locali , che al suo interno doveva contenere tutte le disposizioni di rilievo, da quelle sugli organi e sulle competenze, al sistema elettorale, ai controlli, al sistema finanziario e contabile. Una fonte che doveva, come ha fatto sinora, fare da bussola, che doveva espressamente essere modificata (art. 1, comma 4) e che si  rivolgeva agli enti locali individuandoli  (comuni, province, città metropolitane, unioni etc.) con chiara lungimiranza nell’art. 2 e lasciando ai restanti articoli solo l’onere di richiamare “enti locali” per ricomprenderli tutti. Il d.lgs. 267/2000 è stato il punto di arrivo di una legislazione, anche all’epoca  variegata,  che è il frutto di un modo di legiferare ahinoi ormai consueto, fatto di leggi stabilità o finanziarie, milleproproghe, decreti – legge omnibus, sino ai maxi emendamenti che ormai  da qualche anno impazzano per superare le difficoltà parlamentari e quindi  politiche di un voto in aula.

In questo contesto parlare di testo unico è un’ancora di tranquillità  anche se oggi sono molte le fonti che si accompagnano al testo unico; il d.lgs. 235/2013 in materia di incompatibilità, il d.lgs. 39/2013 in materia di inconferibilità e incompatibilità, la legge 56/2014 sulle province, i futuri decreti legislativi, che dovranno essere adottati in base alla delega per la riforma della pubblica amministrazione, per la partecipazione societaria delle amministrazioni pubbliche  e per il riordino della disciplina dei servizi di interesse economico generale, tutte fonti che trovano matrice o punti di contatto  nell’attuale d.lgs. 267/2000 e che al testo unico toglieranno spazio ma ad esso si affiancheranno.
Nella XIII edizione  volume ho cercato di iniziare a redigere un prototipo di testo unico individuando e riportando le norme delle altre fonti normative che accompagnano quelle del d.lgs. 267/2000.

Secondo la Corte dei conti metà degli enti territoriali non ha approvato il taglio del piano per la razionalizzazione secondo i termini previsti. Come è possibile regolamentare un settore che troppo spesso finisce per assomigliare a una giungla? Esiste un minimo comune denominatore a cui ricondurre la miriade di realtà coinvolte?

La Corte dei Conti certifica quello che anche una non fervida fantasia era in grado di immaginare; ossia che è difficile la predisposizione di un piano per un obiettivo ancora più difficile da realizzare. Ciascun ente locale, ciascun amministratore è consapevole – e non può essere diversamente – di come è organizzato il suo ente; ne conosce i meandri organizzativi, le partecipazioni nelle società, le zone di eccellenza e di inefficienza. E quindi, a mio avviso, occorre piuttosto che puntare ai piani (anche se sono previsti dei termini per la loro attuazione – 31 marzo 2016 –  come dispone la legge di stabilità 2015) occorre pensare  alla effettiva razionalizzazione di tante realtà – società partecipate, in house, associazioni, fondazioni etc., che alla fine svolgono interi “pezzi” di funzioni degli enti locali; con la consapevolezza che  sono percorsi difficili, “poco popolari”, che possono anche creare problemi occupazionali ma che oggi è necessario fare perché “il mondo è cambiato”, le risorse non sono quelle di qualche anno fa  e quindi la razionalizzazione  delle partecipazioni non è una scelta ma una necessaria  conseguenza.

A questo va aggiunto un dato che ho avuto l’occasione di sperimentare  facendo il Commissario della provincia di Roma  per oltre un anno, nel complesso periodo di transizione alla città metropolitana; le norme esistono ed offrono un ampio strumentario per realizzare una razionalizzazione e riduzione delle diverse partecipazioni salvaguardando anche l’occupazione; il tema è piuttosto quello di una volontà politica per  intraprendere questo percorso, volontà che può essere supportata dalle  leggi ma che deve essere manifestata in primis da una illuminata politica locale.

Parlando di servizi pubblici locali, quali sono state le evoluzioni più rilevanti degli ultimi tempi? Cosa ha implicato in particolare l’articolo 23/bis del decreto 112/2008?

Il tema dei servizi pubblici, della concorrenza , delle gare, dell’in house è da molti anni nell’agenda politica; l’art. 23 bis d.l. 112/2008 comprendeva una riforma di tutti servizi pubblici locali fissando diverse  date  per la cessazione del regime transitorio; quello era il nocciolo di quella disposizione e non a caso in tutte le riunioni che per l’incarico che svolgevo a quel tempo (Capo Gabinetto Ministro affari regionali) seguivo,  vertevano sul momento in cui sarebbe entrato in vigore il nuovo regime che rendeva l’in house una opzione residuale.  L’art. 23 bis   è rovinato miseramente sotto la scure del referendum sull’acqua, referendum che in effetti ha inciso su aspetti che sull’acqua entravano poco. La stessa filosofia aveva il successivo art. 4 d.l. 138/2011, adottato  sotto la pressione della Commissione europea già in tempi di crisi finanziaria; ma anche l’art. 4 d.l. 138/2011 non è più vigente a seguito della sentenza della Corte Costituzionale che ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale in quanto riproduttivo dell’art. 23 bis d.l. 112/2008, già abrogato dal referendum.

In questo terreno impervio, coraggiosamente si avventurano due deleghe contenute del ddl di riforma della pubblica amministrazione relative alla partecipazione societaria delle amministrazioni pubbliche  ed al  riordino della disciplina dei servizi di interesse economico generale, deleghe che offrono alcuni spunti  interessanti per una razionalizzazione del settore che passi anche dalla riduzione del numero delle partecipazioni in essere. A patto che l’attesa dell’attuazione della delega non venga usato da qualche amministratore poco illuminato per rinviare le scelte che già oggi possono farsi.  

Si è molto parlato, negli ultimi mesi, della cosiddetta legge Severino, ossia il decreto legislativo 235/2012, che regola i requisiti di incandidabilità e ineleggibilità per le cariche pubbliche anche negli enti locali. Dopo due anni dall’entrata in vigore, qual è il primo bilancio di questa norma al netto delle polemiche di stampo politico?

Anche qui con una battuta si può dire che il d.lgs. 235/2012 ha due anni di vita ma dalle polemiche che ha suscitato ne dimostra molti di più.

Non bisogna dimenticare il contesto in cui questa disciplina è nata; una diffusa esigenza di moralizzazione della politica che la stessa politica ha patrocinato.  E’ ovvio che  un tema come questo, ossia dove si pone l’asticella dell’incandidabilità piuttosto che dell’ineleggibilità, è solo ed esclusivamente politico ed alla politica va lasciato . Quel che è certo è che per la certezza del cittadino che vota, per la certezza del diritto, non è una bella immagine – anche se può appassionare tecnicamente – il balletto tra le varie giurisdizioni ed il rischio – fortunatamente scongiurato – di pronunce differenti.

 

Capitolo molto importante del volume è quello relativo ai controlli, un aspetto spesso lasciato in secondo piano nell’analisi amministrativa, ma che diventa fondamentale per incrementare l’efficienza. Alla luce delle recenti normative (anticorruzione, riforma pubblica amministrazione…) in che modo sono cambiati i sistemi di “vigilanza” interni ed esterni agli enti?

Il tema dei controlli è molto delicato  perché è quasi un pendolo tra i nostalgici dei comitati regionali di controllo ai fautori dell’autonomia e quindi – al massimo – dei controlli interni.

In questo pendolo  un dato va rilevato: certi fenomeni di malaffare si sono verificati anche in presenza dei controlli più rigidi e quindi il tema è piuttosto quello della cultura ammnistrativa, della creazione di una classe dirigenziale degli enti locali meno legata alle vicissitudini politiche, di una continua rotazione  del personale nei settori più delicati, di una formazione  della burocrazia che svolge le funzioni ma anche della politica che indirizza ma  che deve essere in grado di controllare.

 


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