Nel settore pubblico la contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali.

Le pubbliche amministrazioni hanno la prerogativa di attivare autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dell’articolo 7, comma 5 del d. lgs 165/2001 (si deve trattare di attribuzione di trattamenti economici accessori che debbono corrispondere a prestazioni effettivamente rese) e dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale.

La contrattazione collettiva integrativa deve assicurare livelli adeguati di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l’impegno e la qualità della performance.


A tal fine viene indirizzato al trattamento economico collegato alla performance individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo.

La contrattazione di secondo livello si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono.

La contrattazione integrativa degli ultimi anni è fortemente condizionata dal blocco dei contratti di primo livello che hanno sterilizzato gli incrementi stipendiali (recentemente prorogati sino alla fine del 2014), dalle diverse disposizioni legislative in materia, che stanno portando tendenzialmente ad una riduzione delle risorse accessorie disponibili nei fondi destinati alla contrattazione decentrata, e dalla riduzione delle prerogative delle organizzazioni sindacali di categoria.

La necessità di un controllo.

La necessità di un adeguato controllo dell’area della contrattazione decentrata è realizzata in primo luogo attraverso un incremento di compiti e responsabilità a carico dell’organo di revisione economico finanziaria ed in secondo luogo attraverso le disposizioni dell”articolo 46 comma 4° del decreto legislativo 165/2001, le quali hanno affidato all’Agenzia per la Rappresentanza Negoziale nella Pubblica Amministrazione (ARAN) l’attività di monitoraggio dei contratti pubblici.

L’ARAN ha il compito di elaborare un “rapporto in cui verifica l’effettività e la congruenza della ripartizione fra le materie regolate dalla legge, quelle di competenza della contrattazione nazionale nonché le principali criticità emerse in sede di contrattazione collettiva ed integrativa”. Il rapporto è presentato, annualmente, al Dipartimento della Funzione Pubblica, al Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché ai Comitati di Settore.

Sulla base del dispositivo normativo, è stato presentato, da parte dell’ARAN, il risultato dell’attività di monitoraggio per l’anno 2011. Tale monitoraggio ha interessato i contratti collettivi decentrati del personale non dirigenziale.

Per il monitoraggio dei contratti del comparto “regioni e autonomie locali”, stante l’elevato numero di amministrazioni locali, è stato seguito il metodo di rilevamento attraverso un campione dell’universo degli enti locali.

Il monitoraggio dei contratti, per l’anno 2011, ha riguardato i seguenti aspetti:

il numero delle amministrazioni che hanno inviato il contratto,

la data di sottoscrizione dei contratti,

il numero dei contratti sottoscritti da ogni singola amministrazione,

le materie trattate, con riferimento alle materie delegate dal contratto nazionale al secondo livello negoziale,

le particolari criticità evidenziate nella stipulazione dei contratti.

Amministrazioni adempienti

Un primo dato di carattere generale, che si rinviene dal rapporto concerne il numero delle amministrazioni che hanno inviato il contratto. Le amministrazioni monitorate in questo comparto sono state in tutto 231 (su un universo di oltre ottomila) mentre i contratti pervenuti sono stati 131. Tale dato rappresenta il 52% del totale delle amministrazioni censite.

Le materie disciplinate sono state soprattutto quelle con contenuto di carattere economico (circa l’84% dei contratti ha trattato tale aspetto), con un particolare riferimento alla ripartizione delle risorse del fondo (circa il 75%) ed ai sistemi incentivanti (circa il 40%).

Con riferimento alle progressioni economiche il decreto legge 78/2010 ha previsto che, negli anni dal 2011 al 2013, esse abbiano effetti solo sul piano giuridico. Tale vincolo, pur consentendo alle amministrazioni di attivare l’istituto, ne avrebbe dovuto limitare fortemente la portata poiché gli incrementi stipendiali decorreranno dalla fine del periodo di blocco.

Nonostante tale blocco di carattere economico esiste un dato significativo relativo alla disciplina di questo istituto. Infatti, circa il 23,66% dei contratti decentrati ha trattato tale materia.

Le altre materie oggetto di contrattazione sono state quelle riguardanti le indennità che remunerano condizioni di disagio o di rischio, (il maneggio valori da parte degli economi, lo svolgimento di lavori particolarmente disagiati, l’esecuzione di lavori definiti a rischio).

Una percentuale del 9,92% dei contratti ha disciplinato i criteri per corrispondere i compensi incentivanti relativi alla progettazione e ad altre attività connesse alla realizzazione di lavori pubblici così come previsto dall’articolo 92, comma 5, del Codice degli Appalti (d. lgs 12 aprile 2006 n. 163).

Esercizio di riferimento

Un secondo aspetto preso in considerazione riguarda l’esercizio di riferimento dei contratti decentrati. Una quota significativa dei contratti esaminati riguarda la tornata contrattuale 2010.

Il monitoraggio conferma ciò di cui si era già a conoscenza e cioè che la maggior parte dei contratti decentrati dei comuni e delle province sono stipulati a esercizio inoltrato.

E questo nonostante che i sistemi incentivanti debbano prevedere che una quota prevalente di risorse sia destinata alla produttività e che gli obiettivi, punto di partenza per la ripartizione di tale tipologia di risorse, debbano essere stabiliti a inizio anno (di quest’avviso diversi pareri delle Sezioni regionali della Corte dei Conti).

Il fenomeno dei ritardi nella contrattazione integrativa trova un’ulteriore conferma analizzando i soli contratti sottoscritti nel 2011 e riferiti a tale annualità: il 43% è stato, infatti, concluso nel secondo semestre dell’anno.

Sottoscrizione di più contratti

Un terzo aspetto, riguarda il numero di amministrazioni che, nell’arco dell’anno di riferimento, hanno sottoscritto e trasmesso all’ARAN più di un contratto.

Nel comparto degli enti locali esse rappresentano il 7% del totale (8 amministrazioni su 120). Il dato segnala la frammentazione dell’attività contrattuale nel settore degli enti locali. Tale percentuale è, però, inferiore alla media dei dati riferiti a tutti i settori della Pubblica Amministrazione presi in considerazione.

 Materie disciplinate

Un quarto aspetto riguarda le materie oggetto della contrattazione, che possono essere classificate in tre macrogruppi:

le materie legittimamente trattabili in base al contratto e alla legge. Esse rappresentano il 91% di quelle presenti nei contratti;

le materie previste come trattabili dal contratto nazionale, ma la cui trattabilità dovrebbe essere venuta meno a seguito dell’introduzione nel sistema normativo del decreto legislativo n. 150/2009 (legge Brunetta), del decreto legislativo n. 141/2011 e del decreto legge n. 95/2012 (es. i criteri generali delle politiche dell’orario di lavoro, i programmi di formazione del personale, l’articolazione delle tipologie dell’orario di lavoro risorse aggiuntive per la progressione economica, contratti individuali). Tali materie sono trattate nel 4,5% del totale dei contratti;

materie che non sono oggetto di contrattazione integrativa. Fanno parte di questa tipologia ad es. il conferimento e la valutazione periodica delle posizioni organizzative, i criteri delle progressioni verticali, i buoni pasto, il comitato per le pari opportunità, i contratti individuali e le ferie. Tali materie sono disciplinate nel 4,5% dei casi;

Le due ultime tipologie di materie contrattuali fanno pendere, per i contratti che le hanno trattate, un sospetto di illegittimità.

Criticità rilevate

L’attenzione dell’ARAN nell’analisi delle criticità si è soffermata soprattutto sul controllo della presenza di tutti gli atti a corredo del contratto (la delibera dell’organo politico sugli indirizzi e sui soggetti designati a contrattare, la presenza della certificazione di compatibilità dei costi espressa dal Collegio dei revisori, la presenza della relazione tecnico finanziaria e di quella illustrativa del contratto).

In particolare l’attenzione si è concentrata nel verificare la presenza o meno delle relazioni tecnico-finanziaria ed illustrativa del contratto, previste dall’art. 40, comma 3-sexies, del decreto legislativo n. 165/2001.

Le pubbliche amministrazioni, a corredo del contratto integrativo predispongono una relazione tecnico-finanziaria ed una relazione illustrativa, utilizzando gli schemi appositamente predisposti. Tali relazioni sono certificate dall’organo di revisione economico-finanziaria (il Collegio dei revisori o il revisore unico a seconda della tipologia demografica dell’ente locale).

La predisposizione di questi due allegati rientra in un ampio disegno di trasparenza ed standardizzazione degli atti della contrattazione integrativa.

Essi si ricollegano alle altre disposizioni che prevedono:

la compilazione del “conto annuale del personale”, da parte di ciascun ente, comprensivo di specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa,

che gli enti locali pubblichino, in modo permanente, sul proprio sito istituzionale, i dati e gli atti relativi alla contrattazione decentrata.

In questo contesto gli schemi di relazione illustrativa e di relazione tecnico-finanziaria si collocano in maniera organica, affinché la costituzione dei fondi, la relativa negoziazione in sede integrativa e il processo di controllo siano anch’essi realizzati su basi uniformi e coerenti.

Si tratta di un adempimento procedurale, ma anche di un elemento di trasparenza, che rende espliciti, conoscibili e valutabili gli aspetti di compatibilità economico-finanziaria e le scelte compiute nel testo contrattuale.

Su questo specifico aspetto, gli esiti del monitoraggio per l’anno 2011 evidenziano 21 casi in cui il contratto non è corredato dalla relazione tecnico-finanziaria (pari al 16% del totale dei contratti monitorati) e 28 casi nei quali non è presente la relazione illustrativa (pari al 18% del totale dei contratti monitorati).

Percentuali del mancato rispetto normativo che dimostrano le difficoltà che l’applicazione del sistema della trasparenza incontra ancora oggi nel sistema pubblico in generale e in quello delle autonomie locali in particolare.


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