Il Regolamento (UE) n. 211/2011 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16.2.2011 detta, in conformità alle norme previste dall’art. 24, c.1, del TFUE , la disciplina procedurale per l’esercizio della richiesta di “iniziativa dei cittadini europei” (ECI) introdotta dal Trattato di Lisbona e sancita dall’art. 11, comma 4, del Trattato sull’Unione Europea- TUE versione consolidata- , inserito nel titolo II recante disposizioni relative ai principi democratici.

Il TUE all’art. 10, nell’ambito del principio della democrazia rappresentativa che connota l’Unione a 27, prevede che i cittadini europei sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento Europeo, e che ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione, per cui la cittadinanza nazionale dei singoli Stati membri trova rappresentanza nei Parlamenti statuali, mentre la cittadinanza europea, che non sostituisce quella nazionale, ma ad essa si aggiunge, trova riscontro nel Parlamento Europeo.

Infatti l’art. 20 del Trattato sul Funzionamento della Unione Europea- versione consolidata- introduce l’istituto giuridico della “cittadinanza dell’Unione” stabilendo che “ 1.E’ cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce. 2. I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei trattati. Essi hanno, tra l’altro: a) il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; b) il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiedono, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato; c) il diritto di godere, nel territorio di un paese terzo nel quale lo Stato membro di cui hanno la cittadinanza non è rappresentato, della tutela delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato; d) il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo, di ricorrere al Mediatore europeo, di rivolgersi alle istituzioni e agli organi consultivi dell’Unione in una delle lingue dei trattati e di ricevere una risposta nella stessa lingua”.

La ragione del riconoscimento da parte della UE dei suddetti diritti di cittadinanza risiede essenzialmente nel fatto che i trattati non riconoscono l’esistenza di un “popolo europeo” , come più volte sottolineato dal Tribunale federale tedesco, ma quella dei “popoli dell’Europa” : art. 1 TUE “Il presente trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa”; art. 3 TUE “L’Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli”; art. 6 TUE “ 1.L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati. 2. L’Unione aderisce alla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (che fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali)”.

La sezione V della Carta dei diritti fondamentali della UE è dedicata alla cittadinanza europea, prevedendo il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali, il diritto ad una buona amministrazione, il diritto di accesso ai documenti, il diritto di petizione, il diritto di ricorrere al Mediatore europeo.

Insomma con la Carta dei diritti fondamentali, la UE pone la persona al centro della sua azione creando uno nuovo spazio pubblico per rafforzare la democrazia rappresentativa dell’Unione anche attraverso forme adeguate di democrazia diretta e partecipativa dei cittadini europei.

La Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950, che costituiscono principi generale del diritto dell’Unione, evidenzia, invece, la cittadinanza nazionale laddove, ad esempio, prevede l’istituto della deroga in caso di stato di urgenza: l’art. 15 stabilisce “1. in caso di guerra o di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione ( certamente non della nazione europea che non è stata finora riconosciuta, né lo sarà per il futuro!) ogni Alta Parte Contraente può prendere misure in deroga agli obblighi previsti dalla presente Convenzione…..”.

Si arriva, così, all’art. 11, comma 4, del TUE, il quale, dopo aver disposto ai commi precedenti che le Istituzioni comunitarie riconoscono ai cittadini il diritto di far conoscere le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione, stabilisce “ Cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono (hanno la potestà) prendere l’iniziativa di invitare la Commissione europea, nell’ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materia in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei trattati.”

Sicché il trattato di Lisbona, in un sentire costituzionalistico, ha riconosciuto ai cittadini europei il diritto di presentare alla Commissione una richiesta di proposta di legge europea che la Commissione è tenuta a valutare ma non necessariamente a far propria, mettendo sullo stesso piano di “costituzionalità” del Parlamento europeo del Consiglio i cittadini europei nel numero minimo di 1 milione.

Infatti, nel sistema istituzionale dell’Unione europea, il Parlamento e il Consiglio dei Ministri non hanno facoltà di presentare in prima persona una proposta di legge ma devono passare attraverso la Commissione alla quale, come è previsto per l’ECI, chiedere, ai sensi degli artt. 225 e 241 del TFUE, di presentare una proposta di legge.

E la Commissione per tutti e tre i soggetti istituzionali, Parlamento europeo, Consiglio dei ministri, Cittadini europei nel numero minimo di 1 milione appartenenti ad almeno un quarto di Stati membri, può decidere sia di dare seguito alla richiesta di iniziativa legislativa sia di rifiutarla motivandola.

Le principali fasi sub/procedimentali, in ordine temporale, per l’avvio e la conclusione dell’intero procedimento di attuazione del diritto di iniziativa legislativa dei cittadini europei come disciplinato dal Regolamento 211/2011, attuativo dell’art. 11, comma 4, del TUF sono :

A) la costituzione di un Comitato di Cittadini promotore composto da almeno sette persone residenti in sette diversi Stati membri.

B) la registrazione dell’iniziativa popolare transnazionale presso la Commissione europea, la quale è tenuta a registrarla a condizione che non sia manifestamente al di fuori delle sue attribuzioni, né manifestamente contraria ai valori dell’Unione europea.

C) la raccolta delle firme dei cittadini, che dovrà avvenire, su supporto cartaceo o elettronico, secondo un apposito modello allegato al Regolamento, entro 12 mesi a partire dalla registrazione dell’iniziativa. Le firme dovranno essere corredate dai dati personali richiesti dagli Stati membri che dovranno, poi, verificare la loro autenticità. Per quanto riguarda la raccolta delle firme per via elettronica, gli organizzatori potranno iniziare la raccolta online dopo aver ottenuto la certificazione del sistema elettronico di raccolta.

D) la presentazione da parte del Comitato organizzatore della Iniziativa Legislativa dei Cittadini in un’audizione pubblica organizzata dalla Commissione e dallo stesso Parlamento europeo.

E) la decisione della Commissione sulla richiesta dei cittadini, ossia la decisione se presentare o meno una proposta di legge; la decisione deve essere emessa entro tre mesi dalla pubblica audizione di cui al precedente punto D.

Il Regolamento 211/2011 è applicabile dal 1 aprile 2012.

L’Iniziativa dei cittadini europei è un’innovazione istituzionale del trattato di Lisbona che corrisponde ad una reale richiesta della società civile europea (organizzazioni non governative, associazioni, cittadini). Lo dimostra inequivocabilmente il fatto che la moratoria sugli OGM, prima iniziativa lanciata da Greenpeace e Avaaz, ha raggiunto, ancor prima dell’attuazione del diritto ad essere ascoltati, il milione di firme.

L’ECI è un istituto indispensabile per la crescita democratica e anche economica della Unione Europea contrapponendosi, come espressione degli interessi più generali della società civile, agli interessi particolari delle lobbies presenti nelle Istituzioni comunitarie, le quali, a cominciare proprio dalla Commissione, dovranno mediare mettendoci, finalmente, la faccia di fronte ai “popoli d’Europa”.

A tutt’oggi, sono state presentate 13 richieste di proposta legislativa, rinvenibili sul sito della Commissione; tutte hanno soddisfatto i requisiti del Reg. UE 211/2011, ed è ora in corso la fase della raccolta delle firme che terminerà il 1 novembre 2013.

Per questo motivo il 2013 è stato indicato come “l’Anno Europeo dei Cittadini” dalla decisione del Parlamento europeo e del Consiglio del 23.11.2012: l’obiettivo è quello di far prendere coscienza dei diritti connessi alla cittadinanza dell’Unione e stimolare la partecipazione civica e democratica attiva dei cittadini dell’Unione, in particolare a forum civici sulle politiche dell’Unione, rafforzando in tal modo la coesione sociale, la solidarietà, e un senso di un’identità comune europea tra i cittadini dell’Unione per un domani che veda nascere gli Stati Uniti d’Europa come Stato federale.

La costruzione giuridica dello Stato federale è avvenuta ad opera della dottrina con metodo logico induttivo avendo avuto gli studiosi riguardo ai dati nomativi di organizzazione di quelle formazioni concrete che la communis opinio considerava Stati Federali. I problemi che si sono presentati nell’analisi giuridica dello Stato federale sono stati quello della determinazione della categoria in cui farlo rientrare( se nella comunità statuale,nella comunità internazionale o in una categoria intermedia) e quello della natura degli enti che lo costituiscono. Il Lucatello afferma che Lo Stato federale è una formazione complessa costituita da enti tra di loro analoghi,che sta al limite tra la figura della comunità statale e la figura della comunità internazionale (G. Lucatello, Lo Stato Federale,Padova 1967).

Da questa classificazione di mezzo è scaturito il dibattito dottrinale se lo Stato federale rientri in un tipo di Stato o Unione di Stati. L’americano Calhoun della fine dell’ottocento sosteneva che lo Stato federale è una Unione paritaria di Stati Membri, solo i quali sono Stati veri e propri, uniti dalla Costituzione Federale. Questa vige tra gli Stati Membri come accordo internazionale e,entro i singoli Stati Membri,come parte del loro ordinamento giuridico. Il governo Centrale esercita in ogni  Stato membro un potere delegato dal titolare della sovranità di questo Stato; il potere del Governo Centrale-Centralstaat- dello Stato federale è, pertanto, un potere derivato e non originario e come tale non sovrano. La teoria del Calhoun-Seydel si fonda su due principi fondamentali: 1) lo Stato federale è una creazione degli Stati Membri, i quali, riunendosi mediante un accordo di diritto internazionale, che costituisce la Costituzione Federale,non rinunciano alla loro sovranità; 2) la struttura delle organizzazioni degli Stati federali conferma il loro carattere di Unione di Stati.

Il senatore della Carolina del sud, Jonn Calhoun, sosteneva, in merito alla natura della formazione federale americana , che ogni Stato Membro avesse costituito con gli altri Stati dell’Unione un governo centrale per realizzare fini particolari con delega di poteri ben definiti, rimanendo ogni altro potere riservato agli Stati Membri. Il Seydel, dal canto suo, che accolse,in Europa, la teoria del Calhoun, a riprova della tesi per cui solo gli Stati Membri sono sovrani, e non anche lo Stato Centrale, adduceva il preambolo della Costituzione degli Stati Uniti nel quale erano assegnati all’Unione scopi determinati e non illimitati. E’, quindi, la limitatezza dei fini e dei correlativi poteri assegnati allo Stato Centrale a caratterizzare lo Stato Federale come Unione di Stati.

La teoria del Calhoun-Seydel può costituire valido supporto storico-giuridico al processo federativo della Comunità Europea. Con l’istituzione del mercato unico interno del 1993, e ancor più col trattato di Mastricht e il trattato di Lisbona entrato in vigore nel 2009, dopo la fine ingloriosa della Costituzione federale non ratificata da parte degli Stati Membri, la Comunità Europea è diventata sicuramente un Unione di Stati, i quali hanno delegato le loro competenze in diverse materie,come ad esempio la politica commerciale esterna, all’Unione. Nell’ottica della teoria del Calhoun-Seydel la C.E., alla quale sono stati assegnati scopi, e conferiti correlativi poteri, definiti, ben può qualificarsi Stato Federale,con sovranità conservata da parte degli Stati Membri.

Il Lucatello confuta la teoria di Calhoun-Seydel osservando che se le funzioni che esercita il governo dello <Stato Centrale> gli fossero veramente delegate dai singoli Stati Membri, questi ultimi dovrebbero avere la facoltà di riprenderle a loro giudizio, come sostenevano gli Stati del sud dell’Unione americana; ebbene, prosegue il Lucatello, secondo una  corretta interpretazione della Costituzione federale americana,  i governi degli Stati Membri non lo possono.

Osserviamo, però, che gli atti comunitari fondamentali non vietano agli Stati membri di riprendersi le facoltà delegate allo <Stato Centrale> di Bruxelles, per cui la confutazione del Lucatello non inficia l’applicabilità della teoria di Calhoun-Seydel al processo federativo europeo.

L’Unione europea presenta già ora entrambi i requisiti tipici dello Stato federale individuati dalla dottrina: 1) l’essere una comunità di individui, 2) l’essere una comunità territoriale.

Lo stesso Lucatello sostiene che l’organizzazione dello <Stato Centrale> esercita un potere che è immediatamente efficace, oltre che su enti collettivi, su persone fisiche. Gli organi dello Stato Centrale pongono norme che si dirigono direttamente a individui come tali senza che vi sia bisogno di alcun atto da parte della organizzazione dello Stato Membro. Il criterio distintivo tra Stato federale e Confederazione di Stati sta esattamente in ciò: nella confederazione la potestà centrale impera solo sopra gli Stati, nello Stato federale anche sopra i singoli cittadini.  E l’Unione Europea si può a ragione ritenere una comunità di cittadini,soggetti di diritto comunitario. Tra gli atti normativi comunitari solo la Direttiva ha, di massima, per destinatari diretti gli Stati Membri , essendo invece il Regolamento obbligatorio sia per gli Stati che per le persone giuridiche e fisiche.

L’Unione Europea possiede anche il secondo requisito dello Stato federale, l’essere, cioè, una comunità territoriale, nel senso che esercita il suo potere in un dato ambito spaziale che è il territorio doganale comunitario.

L’ordinamento comunitario non è, invece, un ordinamento originario idoneo a qualificare come sovrano lo Stato federale; ma nella teoria del Calhoun-Seydel  la sovranità non è requisito distintivo dello Stato federale, il quale è una Unione di Stati sovrani e non un tipo di Stato sovrano.

Possiamo, allora, affermare che l’Unione Europea è, allo stato, quanto meno uno <Stato Federale zoppo>, mancandole l’elemento della sovranità originaria. E la zoppia giuridica può essere corretta anche con un forte impegno civico dei Cittadini europei se solo impareranno ad esercitare il loro diritto di iniziativa legislativa previsto dall’art. 11, comma 4, TUE e disciplinato in dettaglio dal Regolamento (UE) 211/2011.

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