La Sezione del Controllo della Corte dei Conti della Sardegna, rispondendo alla richiesta di parere del comune di xxxxx ricostruisce- Deliberazione n.31/2013/PAR – il quadro normativo vigente sui vincoli di spesa ed assunzionali ai quali sono soggetti gli enti locali della Sardegna.

La questione sollevata dal Sindaco di xxxx, comune di 2000 abitanti, soggetto, dal 1 gennaio 2013, al patto di stabilità, concerne i limiti da rispettare volendosi procedere ad assunzione a tempo indeterminato per effetto di cessazione intervenuta nell’esercizio precedente. Infatti “sulla materia dei limiti per le assunzioni e di quelli alla spesa per il personale si registrano interventi del Legislatore regionale in deroga alle disposizioni statali.”

Le disposizioni statali in materia sono contenute nell’art. 76 del D.L. 112/2008, convertito in legge 133/2008 nel testo finale quale risulta per effetto delle numerose modificazioni intervenute, vigente per il 2013. Mentre le deroghe regionali sono operate dalla disposizione di cui all’art. 2, comma 7, della L.R. n.10 del 18 marzo 2011, come da ultimo modificata dall’art.1, comma 26, lettere a) b) e c), della L.R. 15 marzo 2012, n.6.

Per i profili strettamente assunzionali, la Sezione precisa che “la vigente normativa statale consente a tutti gli enti locali assunzioni a tempo indeterminato nel limite del 40% della spesa corrispondente alle cessazioni intervenute nell’esercizio precedente,a condizione che nel bilancio dell’ente l’incidenza delle spese di personale non superi il 50% delle spese correnti”.

Per quel che concerne i limiti quantitativi complessivi disposti per la spesa del personale, la Sezione rinvia al recente parere n. 9/2013/PAR, che tratta esaustivamente dell’ambito di applicazione delle deroghe introdotte dalle leggi regionali ed in particolare dell’assoggettabilità alla norma vincolistica statale dei progetti comunali per l’occupazione.

Già in precedenza, nel rispondere ad una richiesta di parere relativa alle modalità di computo della spesa di personale, a fronte di assunzioni finanziate con risorse regionali, la Sezione,con deliberazione n.114 del 15 dicembre 2010, prima ancora della vigenza della L.R. 18 marzo 2011 n.10 affermava che, solo a fronte del trasferimento o di delega di funzioni da parte della Regione, poteva escludersi la correlata nuova assunzione dalla base di calcolo della spesa di personale dell’ente ricevente, sempre che la stessa fosse finanziata da fondi regionali. “Se, invece, il finanziamento sia ricompreso nel fondo unico, la spesa per il personale deve essere conteggiata nel calcolo della spesa da confrontare con quella sostenuta nel 2004”.

Intervenuta la disposizione dell’art.2, comma 7, della L.R. 18 marzo 2011 n.10 – che prevedeva una deroga in ambito regionale all’applicazione dei limiti di cui ai commi 7 e 9 dell’art.14 del D.L. 78/2010 (nella formulazione allora vigente) – con la deliberazione n.78 del 9 novembre 2011, la Sezione regionale di controllo adeguava la propria posizione alla nuova norma dell’ordinamento regionale “In ordine, quindi, ai limiti di spesa assunzionali per il personale degli enti locali, va richiamata la normativa regionale secondo la quale si ammette la possibilitàin favore degli enti superiori ai 5000 abitanti, purché in regola con i vincoli del patto di stabilità interno per il precedente esercizio e per quello in corso – di derogare ai limiti previsti dal sistema statale (contemplati nel d.l. 78 del 2010, convertito in legge 122 del 2010, art.14 commi 7 e 9). Tale deroga, però, con riguardo “ esclusivamente alla spesa discendente da nuovi rapporti di lavoro a diverso titolo quando derivino da comprovati reali processi di decentramento o riorganizzazione di funzioni e il cui onere sia finanziato con risorse regionali e/o del fondo unico”. In quanto “proprio la specificazione dell’obbligatorietà dello svolgimento delle funzioni decentrate o delegate dal livello regionale, consentiva di superare altrimenti rilevanti criticità nel coordinamento della normativa regionale con i principi costituzionalioperando la disciplina regionale in materia regolata a livello statale da principi di coordinamento della finanza pubblica”. Data “la natura di principio di coordinamento della finanza pubblica dei limiti di cui all’art.9, comma 28, del D.L. 78/2010” (sentenza della Corte Costituzionale n.212 del 31 luglio 2012).

L’ultima formulazione dell’art.2, comma 7, della L.R. 18 marzo 2011 n.10 operata dall’art.1, comma 26, lettere a) b) e c), della L.R. 15 marzo 2012, n.6, In attesa di una disciplina organica regionale dell’ordinamento degli enti locali di cui all’articolo 10, comma 5, della legge regionale 29 maggio 2007, n. 2 (Legge finanziaria 2007) e successive modificazioni, alle assunzioni di personale a tempo determinato e indeterminato, incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, contratti di formazione lavoro, somministrazione di lavoro di cui all’articolo 70, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla L. 14 febbraio 2003, n. 30), e altri rapporti formativi derivanti da processi di decentramento di funzioni, dall’attuazione di programmi finalizzati all’occupazioneil cui onere è comunque finanziato con risorse regionali ivi comprese quelle del fondo unico previsto dall’articolo 10 della legge regionale n. 2 del 2007, non si applicano agli enti locali che non hanno violato i vincoli imposti dal patto di stabilità né ai comuni, con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, nei quali l’incidenza delle spese per il personale è inferiore al 50 per cento delle spese correnti, le disposizioni dell’articolo 14, commi 7 e 9, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122 del 2010 e successive modifiche, integrazioni e disposizioni, dell’articolo 9, comma 28 e ivi comprese quelle di cui alla legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2012), articolo 4, comma 102, lettere a) e b) si innesta in un processo di progressivo allargamento dell’area di applicabilità della deroga, inizialmente prevista in favore delle assunzioni derivanti da processi di riorganizzazione e decentramento di funzioni assegnate ex novo alle amministrazioni locali”. “Ma sottolinea la Sezione,tale progressivo allargamento si è sviluppato senza il necessario coordinamento con le modifiche normative intervenute a livello statale.

“Per cui si pongono consistenti problemi di allineamento con i principi dell’ordinamento nazionale, ritenuti dalla Corte Costituzionale principi di coordinamento della finanza pubblica e che hanno, per tale via, portato alla dichiarazione di incostituzionalità di alcune previsioni di leggi regionali per violazione dell’art.117 della Costituzione.

Ma al di là di questi profili, ritiene la Sezione che a seguito degli ulteriori e recenti interventi del legislatore nazionale, la disposizione di cui all’art. 2, comma 7, della L.R. n.10 del 18 marzo 2011 sia anche concretamente inapplicabile in virtù delle regole generali che disciplinano i rapporti tra fonti normative.

Esiste infatti sostanziale diversità dell’attuale formulazione dell’art.76, comma 7 del d.l. 112/2008, rispetto a quella – derogata dalla disciplina regionale – introdotta dall’art.14 comma 9 del d.l.78/2010.

La deroga regionale non riveste, quindi, più carattere di attualità rispetto al quadro della disciplina vincolistica statale nel frattanto modificata. Ne deriva, in conseguenza, la sua inapplicabilità secondo i principi generali”.

Di qui il monito alle “amministrazioni locali che effettuino assunzioni ai sensi della normativa regionale qui in esame, che, in un eventuale giudizio sulla legittimità costituzionale della norma, rimarrebbero esposte al consistente rischio di dover prendere atto della nullità delle assunzioni effettuate, in quanto in contrasto con la disciplina dell’art. 16, comma 8, del d.l. 6 luglio 2011 n. 98, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 15 luglio 2011 n.111, il quale così recita: “I provvedimenti in materia di personale adottati dalle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ed in particolare le assunzioni a tempo indeterminato, incluse quelle derivanti dalla stabilizzazione o trasformazione di rapporti a tempo determinato, nonché gli inquadramenti e le promozioni posti in essere in base a disposizioni delle quali venga successivamente dichiarata l’illegittimità costituzionale sono nulle di diritto e viene ripristinata la situazione preesistente a far data dalla pubblicazione della relativa sentenza della Corte Costituzionale. Ferma l’eventuale applicazione dell’articolo 2126 del codice civile in relazione alle prestazioni eseguite, il dirigente competente procede obbligatoriamente e senza indugio a comunicare agli interessati gli effetti della predetta sentenza sul relativo rapporto di lavoro e sul correlato trattamento economico e al ritiro degli atti nulli.”

“Discorso simile deve essere effettuato per l’ultima delle norme che il citato art.2, comma 7, della L.R. 10/2011 richiama e deroga, ovvero l’art.9 comma 28 del D.L. 78/2010 (ivi comprese le modifiche di cui alla legge 183/2011), previsione che impone alle amministrazioni pubbliche ed agli enti locali di rispettare, per le forme di lavoro flessibile ivi indicate, un limite complessivo di spesa pari al 50% di quella sostenuta nel 2009.

Anche in questo caso si deve infatti evidenziare che successivamente all’introduzione delle modifiche di cui alla legge n.183/2011 – e cioè le sole considerate dall’art.2, comma 7 della L.R. 10 del 2011 – con l’art.4 ter, comma 12, del D.L. 2 marzo 2012, convertito con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012 n.135, il legislatore statale è intervenuto a modificare nuovamente il limite previsto dall’art.9, comma 28 del d.l. 78/2010, mitigandone il regime di applicazione. Infatti “ A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale; resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le medesime finalità nell’anno 2009”.

Pertanto la norma di riferimento ai fini dell’applicazione della deroga regionale, è sostanzialmente mutata, assumendo uno spettro d’applicazione diverso rispetto a quello considerato dal legislatore regionale. La diversità della norma statale vigente rispetto a quella considerata e derogata dal legislatore regionale, rende di fatto inattuale ed inapplicabile anche la previsione della deroga regionale”.

“Inoltre l’art.9, comma 28, del d.l. 78/2010 è stato oggetto diretto dell’accertamento della sentenza della Corte Costituzionale n.212/2012, la quale ne ha ritenuto la natura di principio di coordinamento della finanza pubblica non derogabile dalla legge regionale.

La Corte Costituzionale ha infatti dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 8, della L.R. n. 16 del 2011, in materia di assunzione di personale proveniente dai Centri servizi per il lavoro (CSL) e dai Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL), affermandone il contrasto con le previsioni dell’art.117 della Costituzione in quanto “Come si è già ricordato, con norma che deve essere qualificata come principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, l’art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010 stabilisce che, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009.”

L’art. 6, comma 8, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, non richiamando tale limite, consente alla Regione di procedere ad assunzioni a termine che comportino una spesa superiore a quella massima stabilita dalla legislazione statale di principio e, pertanto, vìola l’art. 117, terzo comma, della Costituzione”.

Pertanto, pur nella consapevolezza dell’esistenza del principio dell’inestensibilità del giudicato costituzionale, ritenuto che allo stato attuale la normativa di deroga regionale non sia applicabile per le ragioni sopra esposte, si deve ritenere che i progetti comunali finalizzati all’occupazione, finanziati ai sensi dell’art.6, comma 1 lettera b della legge regionale n.5/2009 possano trovare la propria disciplina nell’ambito della normativa vincolistica statale, ovvero entro i limiti dell’art.9, comma 28 del d.l.78/2010 e delle eccezioni alla regola generale contemplate nella medesima norma, come recentemente introdotte dall’art.4 ter, comma 12, del D.L. 2 marzo 2012, convertito con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012 n.135”.

Questo l’ orientamento dei Giudici contabili. Per dover di cronaca occorre, tuttavia, segnalare che tra i due pareri della Corte dei Conti è, nel frattempo, intervenuta la legge regionale n. 4 del 21 febbraio 2013 che all’art.2 “Disposizioni concernenti i cantieri comunali” dispone: I cantieri comunali per l’occupazione e i cantieri verdi costituiscono a tutti gli effetti progetti speciali finalizzati all’attuazione di competenze e di politiche regionali, non hanno carattere permanente e pertanto le assunzioni di progetto in essi previste non costituiscono presupposto per l’applicazione dei limiti di cui all’articolo 9, comma 28, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modifiche ed integrazioni.

Inoltre l’ Assessorato Degli Enti Locali, Finanze Ed Urbanistica della Regione Sardegna, con Circolare N. 9400 Del 5 Marzo 2013 (in materia di assunzioni del personale nei cantieri comunali per l’occupazione. Art. 94 L.R. 11/88 e ss.mm.ii. Pareri Corte dei Conti nn. 4 e 9/2013/PAR. Indirizzi attuativi.) “in merito alla problematica in evidenza e tenuto conto delle interlocuzioni intercorse con la Sezione regionale della Corte dei Conti, volte a definire le questioni relative ai progetti finalizzati all’occupazione e a dare indirizzi univoci ai Comuni, precisa che le assunzioni nei cd. Cantieri comunali per l’occupazione non costituiscono presupposto per l’applicazione dei limiti di cui all’art.9 comma 28 del D.L. 78/2010 e successive modificazioni e integrazioni. Infatti tali progetti, finalizzati a contrastare particolari situazioni di bisogno persistenti nel settore del lavoro, sono stati concepiti dal legislatore regionale quale strumento incentivante l’occupazione (art.87 L.R. n.6 del 1987 come sostituito dall’art. 94 della L.R. 11 del 1988 e ss.mm.ii.), per fronteggiare l’emergenza sociale (art.6, comma 1, L.R. n.5 del 2009) ovvero come interventi urgenti anticrisi rivolti a dare occupazione ai cittadini che non usufruendo di altre sovvenzioni pubbliche o indennità di disoccupazione e/o mobilità si trovino in condizioni di disoccupazione o inoccupazione (art.5 L.R. n.6 del 2012).

Ne consegue che la relativa spesa non debba considerarsi agli effetti delle richiamate disposizioni statali riguardanti il contenimento del costo del personale degli enti locali, posto che i lavoratori assunti nei cantieri sono “fuori pianta organica”, non sostituiscono eventuali vuoti d’organico ed inoltre, come stabilito dalla L.R. 11/88, per il trattamento economico si applicano i contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria del settore privato”.

Il 27 marzo 2013, poi, il Consiglio dei Ministri n.74 ha deliberato l’impugnativa dinanzi alla Corte Costituzionale della Legge Regione Sardegna n. 4 del 21/02/2013 “Modifiche all’articolo 1 della legge regionale n. 1 del2013, all’articolo 2 della legge regionale n. 14 del 2012 e disposizioni concernenti i cantieri comunali” in quanto contiene disposizioni che violano i limiti in materia di assunzioni nel pubblico impiego previsti dalla vigente normativa statale e, pertanto, contrastano con gli articoli 81, quarto comma e l’art. 117, terzo comma della Costituzione.


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