L’articolo in questione è molto complesso e si è già aperta la “fiera” dell’interpretazione, naturalmente quasi sempre in cerca di un senso restrittivo rispetto ai casi soggetti a pubblicazione.
Un ottimo e dettagliato lavoro di interpretazione della norma è stato fatto dalla Regione Emilia Romagna nella DGR n.2056/2012.
Ecco alcuni esempi di aspetti ancora in cerca di chiarezza…
1) molti si stanno orientando verso il fatto che l’articolo 18 si applichi soltanto alle “attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell’anno solare” il che comporterebbe, quando gli importi siano piccoli, complicati meccanismi per cercare di valutare quando si supera la soglia.
Invece, se si legge attentamente il comma 1 si vede che l’obbligo si applica a tutte le spese delle tipologie indicate, quindi anche sotto i mille euro. Il successivo comma 5 dice che sopra i mille euro la pubblicazione “costituisce condizione legale di efficacia” ma questo non vuol dire che i dati sotto mille euro non vadano pubblicati…
2) altro dubbio è posto dal comma 1 ove sta scritto “...vantaggi economici di qualunque genere (..) ad enti pubblici e privati” ove molti intepretano “enti pubblici ed enti privati” escludendo quindi i contributi a “privati” intesi come “persone fisiche”, contributi che però sono oggetto di altri obblighi di pubblicazione dei beneficiari, che quindi non si capisce perché andare ad escludere qui.
3) ancora: il comma 1 parla di “vantaggi economici di qualunque genere di cui all’articolo 12 della legge n.241/1990” questo sembra escludere gli accordi tra PA di cui all’articolo 15 della legge n.241/1990; naturalmente questo non è il caso di una società in house o di un altro ente che fa un “servizio” ma di un accordo tra PA su cui non si applica l’IVA: in un accordo tra PA la somma viene trasferita ad un altro ente, che quando poi procede a spendere è anch’esso soggetto all’obbligo di pubblicazione ex art.18.
Al di là dell‘interpretazione giuridica, ha senso in un’ottica di trasparenza andare ad escludere questi trasferimenti? Si deve andare a valutare l’effettiva natura dell’accordo e la presenza di un sacrificio di entrambe le parti?… probabilmente è meglio procedere anche qui alla pubblicazione di tutti i dati, anche se sarebbe bello avere un codice per tracciare i casi in cui la stessa “spesa“ è pubblicata da più enti diversi.
Probabilmente non faremo in tempo a trovare risposte condivise visto che ha già iniziato il suo iter un decreto legislativo di riordino degli obblighi di trasparenza.
Nella bozza del nuovo decreto, l’art.18 del DL n.83/2012 viene trasfuso negli artt.26-27 che hanno una formulazione leggermente diversa… il che darà il via ad nuovo round di interpretazioni. Ad una prima lettura, la bozza del nuovo decreto ha il gran merito di riunire tutti gli obblighi che erano sparsi in decine di norme diverse, soprattutto è sistematica, quale struttura debba avere la sezione “trasparenza” dei siti web della PA, ma al tempo stesso non risolve le sovrapposizioni tra vari obblighi di pubblicazione. Inoltre introduce diverse varianti apparentemente inutili, come ad esempio la dizione “amministrazione trasparente” al posto di “trasparenza, valutazione e merito“, che costringono gli enti a rimettere mano ad home page e procedure esistenti (il che non è sempre gratis).
Senza dichiararlo esplicitamente, il legislatore chiede ormai alle amministrazioni di realizzare un vero e proprio “Sistema informativo per la trasparenza” visto la quantità e la complessità degli obblighi imposti.
Un numero copioso di obblighi di trasparenza non si traduce in effettiva trasparenza… Sicuramente sarebbe bene arrivare ad obblighi più netti, escludendo dalla pubblicazione pochi e ben identificati casi, per evitare di tenere impegnati migliaia di dirigenti nelle interpretazioni e per permettere al mercato ICT di realizzare soluzioni software per la trasparenza standardizzate e guidate. Intanto emergono anche dubbi sulla nuova formulazione inserita nel decreto legislativo, che appare ridimensionare l’obbligo invece di estenderlo.
In ogni caso serve assolutamente un periodo di stabilità normativa che permetta alle amministrazioni di adeguarsi, compresa la pubblicazione dei dati sotto forma di effettivi dataset open data (con formati aperti ed opportuni metadati) non solo con la mera possibilità di “estrazione” sulla base di ricerche mirate manuali (soluzione verso la quale si stanno orientando molte amministrazioni, ma che non rispetta il combinato disposto di art.18 e CAD).Infatti, le amministrazioni nell’adempiere agli obblighi dell’art.18 del DL n.83/2012 sull’amministrazione aperta, devono rispettare anche gli importanti obblighi generali sugli “open data/dati di tipo aperto” di cui all’art.52 del CAD come novellato dal DL 179/2012.
Ciò è molto importante in un’ottica di “big data” e per permettere un’analisi complessiva dei dati a studiosi e “civic hacker” (come “spaghetti open data“).
C’è un’altra domanda che è necessario porsi: qual è il perimetro dei soggetti tenuti ad adempiere agli obblighi di trasparenza? Esiste un “indice” di tutte le amministrazioni pubbliche e degli organismi pubblici tenuti all’applicazione dei suddetti obblighi?
Al momento non esiste, e questo è un problema per la verifica dell’attuazione.
Tale indice, se riportasse l’indirizzo url ove sono pubblicati i dataset del citato art.18 ed il catalogo dei dati del citato art.52, sarebbe uno strumento importante: 1) per sapere lo stato di attuazione della norma (sapere chi è tenuto e chi lo gia ha fatto); 2) per agevolare lo “scraping” di tutte le fonti di dati aperti disponibili; 3) per fornire informazioni necessarie ad iniziative di tipo “open spending“.
In questi giorni è stata lanciata una interessante iniziativa denominata “L’era della trasparenza” che ha cercato di mappare lo stato di attuazione dell’art.18 attraverso un’azione collaborativa on line sulle principali amministrazioni.
Ma un vero indice sarebbe uno strumento cruciale per il successo della “riforma open data” nell’agenda digitale nazionale.
Lo stesso art.18 parlava di un regolamento per portare il complesso dei dati verso il “portale nazionale della trasparenza di cui al d.lgs. n.150/2009” ma il regolamento non è stato fatto… e non c’è ancora neanche il portale.
Potrebbe tornare utile il lavoro fatto per il portale italia.gov.it (progetto del 2008 budget 5M€). Da una presentazione fatta a ForumPA emerge che è stata costruìta una interessante “Rubrica della PA” (che associa molti utili identificatori da varie fonti a circa “36.000 amministrazioni” – slide 8 -scuole ed ospedali compresi) che è anche stata pubblicata come open data.
E’ già stato sottoscritto nel 2012 un protocollo d’intesa tra Civit e Digitpa che prevede la realizzazione del portale della trasparenza (budget 800k€). Speriamo che tale l’attività del protocollo Civit/DigitPA riesca a coordinarsi al volo anche con il Dipartimento della Funzione pubblica cui l’art.48 della bozza di riordino demanda funzioni d i standardizzazione. Un altro motivo per avere stabilità normativa sulla trasparenza.
Ma chi è tenuto ad adempiere all’obbligo dell’art.18? E secondo il decreto di riordino?
La formulazione dell’art.18 è tra le più ampie che si ritrova nella normativa: il comma 4 parla di “(..) tutte le pubbliche amministrazioni centrali, regionali e locali, le aziende speciali e le societa’ in house delle pubbliche amministrazioni. Le regioni ad autonomia speciale vi si conformano entro il medesimo termine secondo le previsioni dei rispettivi Statuti.”
La bozza di decreto di riordino è anche più ampia, e si parla di “ tutte le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, nonché le società e gli altri enti di diritto privato in controllo pubblico che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici. Si considerano in controllo pubblico le società sottoposte a controllo ai sensi dell’articolo 2359 c.c. da parte di amministrazioni pubbliche. Per gli enti di diritto privato gli obblighi di pubblicazione riguardano la loro organizzazione e la loro attività, per quest’ultima limitatamente a quella svolta nella cura di interessi pubblici. 2.Le autorità indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione provvedono all’attuazione di quanto previsto della normativa vigente in materia di trasparenza secondo le disposizioni dei rispettivi ordinamenti“.
Si tratta di tutte le pubbliche amministrazioni e tutti gli organismi pubblici (agenzie, aziende, in house, ecc)
qualcosa di molto vicino alla definizione europea di “public equivalent body” (PEB) della direttiva 2004/18/CE.
Giova sottolineare che sarebbe corretto estendere le iniziative su trasparenza e dati aperti anche ad ONLUS, ONG ed altri soggetti sovvenzionati dal pubblico, quantomeno quale opzione ad adesione volontaria ma che sia esplicitata sul loro sito web.
Torniamo ai confini del pubblico: Esiste un elenco delle PA italiane? e del complesso di tutti i PEB??
Qualcuno dice siano tra i 50.000 e i 90.000… come individuarle per dei volenterosi che volessero tentare l’impresa?…
Istat ha un elenco delle “unità istituzionali appartenenti al settore delle amministrazioni pubbliche“, è ufficiale e serve per fare il conto consolidato della PA ma non ricomprende tutti gli altri organismi pubblici rientranti nei PEB.
Non tutti i PEB sono tenuti ad utilizzare il codice SIOPE. Tra l’altro nel riordino si perde l’occasione di usare anche h e SIOPE per la trasparenza, così come i vari codici CIG, CUP, ecc…
La partita IVA dovrebbero averla tutti i PEB… ma magari ne hanno più di una, inoltre non è accessibile un elenco categorizzato delle partite IVA dal registro imprese.
L’Indice delle PA (IPA), previsto dall’art.57bis CAD non è completo, anche perché non tutti i PEB sono tenuti ad iscriversi
Conta però ben 19.574 amministrazioni accreditate e sarebbe il candidato migliore ad essere esteso per ospitare un indice ufficiale completo dei PEB (magari prevedendo nel decreto di riordino!). Inoltre, per ogni soggetto nell’IPA, dovrebbe esserci l’obbligo di pubblicare i link agli indirizzi url dove si trovano 1) catalogo dei dati pubblici ex art.52, 2) dataset open data CSV ex art.18, 3) sezione informativa “Trasparenza”.
I dati dell’IPA sono già disponibili anche come “Linked Open Data” e ciò ha un valore notevole.
Insomma, in Italia non si sa esattamente quale sia l’esatto perimetro del “pubblico”.
Pare un problema da risolvere… e non solo per scopi di trasparenza!
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