L’amministrazione digitale e le scadenze normative

Nel Codice dell’amministrazione digitale potrebbe presto essere inserita una disposizione che avrebbe lo scopo dichiarato di condurre, fra meno di due anni, ad un uso pressoché esclusivo del canale telematico nell’attività amministrativa.

Si tratta di un emendamento che è previsto dal “decreto semplificazioni” nel testo risultante dopo il suo passaggio di conversione alla Camera e che, verosimilmente, sarà confermato dal Senato. Esso dispone che nell’articolo 63 del Codice siano inseriti alcuni nuovi commi, primo fra tuttiil 3-bis, che è così formulato:

“A partire dal 1° gennaio 2014, allo scopo di incentivare e favorire il processo di informatizzazione e di potenziare ed estendere i servizi telematici, i soggetti di cui all’articolo 2, comma 2, utilizzano esclusivamente i canali e i servizi telematici, ivi inclusa la posta elettronica certificata, per l’utilizzo dei propri servizi, anche a mezzo di intermediari abilitati, per la presentazione da parte degli interessati di denunce, istanze e atti e garanzie fideiussorie, per l’esecuzione di versamenti fiscali, contributivi, previdenziali, assistenziali e assicurativi, nonché per la richiesta di attestazioni e certificazioni”.

Ad esso è previsto che segua il nuovo comma 3-ter:

“A partire dal 1° gennaio 2014 i soggetti indicati al comma 3-bis utilizzano esclusivamente servizi telematici o la posta certificata anche per gli atti, le comunicazioni o i servizi dagli stessi resi”.

Qual è il significato di queste norme? Nel loro tenore letterale, esse sembrano rivoluzionare lo spirito stesso del decreto n. 82 del 2005: fino ad oggi infatti non era prevista una scadenza di carattere generale entro la quale il passaggio all’informatica sarebbe divenuto obbligato. Nello stesso tempo, sono disposizioni che aprono alcuni interrogativi non di second’ordine: è opportuno porre una scadenza per il passaggio generalizzato all’amministrazione digitale? Di che cosa sono realmente sintomatiche queste norme? Potranno trovare concreta attuazione?

Possiamo dunque provare a trovare una risposta a queste domande.

La considerazione di fondo è che l’apposizione di un termine ultimo entro il quale il processo di informatizzazione deve compiersi, di per sé, lascia alcune perplessità, per almeno tre ordini di ragioni.

Anzitutto, nella misura in cui la digitalizzazione apporta realmente benefici nell’ottica del buon andamento dell’amministrazione, essa dovrebbe aver luogo spontaneamente. Questa non è una considerazione astratta, ma una constatazione che emerge dall’esperienza del passato. Si pensi alla realtà dei siti web delle pubbliche amministrazioni, che già nei primi anni successivi al 2000 erano stati sviluppati spontaneamente, senza che alcuna norma di legge li regolasse, e tanto meno ponesse scadenze per la loro creazione. Certamente poi si è rivelato necessario regolare il fenomeno – nel 2004 (con la “legge Stanca”) e nel 2005 (con il capo V del Codice) – per far sì che i siti garantissero effettivamente l’accessibilità e possedessero requisiti di qualità e omogeneità (il “decalogo” dell’articolo 53 del Codice), ma si è trattato comunque di regolare ex post, e in qualche modo arginare, una realtà che si era venuta a creare in modo del tutto spontaneo. Ciò dimostra che l’amministrazione digitale, dove crea autentici benefici, non solo non necessita di scadenze, ma si può sviluppare precedendo la normativa.

La seconda ragione per la quale le scadenze lasciano scettici, è inversa rispetto alla prima. Infatti, sempre in base all’esperienza del passato, si può osservare che, quando le “deadline” sono state imposte, queste hanno avuto un valore molto relativo, se non del tutto nullo. Si pensi ai due casi principali in cui è capitato che, per legge, determinate misure per la digitalizzazione sono state soggette a termini: il protocollo informatico e le carte elettroniche.

Il protocollo informatico è divenuto obbligatorio per legge il 1 gennaio 2004. Da allora, esso è sì entrato a regime, ma con una valenza del tutto relativa, non essendo accompagnato da una gestione informatizzata dell’intero sistema documentale; è rimasto un caso isolato e non ha avuto il ruolo-traino sull’intero sistema che molti auspicavano. Ciò ci insegna che occorre prestare attenzione a che le scadenze non generino solo meri adempimenti pro-forma.

Il caso della carta d’identità elettronica e della carta nazionale dei servizi è ovviamente ancora più emblematico. Inizialmente era previsto che esse diventassero l’unico sistema di identificazione on line a partire dal 31 dicembre 2007. E’ noto a tutti ciò che è accaduto dopo. Di fronte all’impossibilità materiale di ottemperare, si è avuto il continuo rinvio di tale scadenza, prima al 2008 e poi al 2010, fino ad arrivare all’ultima modifica del Codice con la legge n. 235 del 2010, che ha eliminato del tutto dall’articolo 64 l’esistenza del termine ultimo entro il quale le carte elettroniche debbano sostituire l’accesso mediante user-name e password.

E’ peraltro significativo il fatto che, i due strumenti, la cui entrata in vigore era prevista come contemporanea, abbiano avuto sorti del tutto diverse. La carta d’identità elettronica – come è noto – non è mai partita (salvo l’emissione sperimentale da parte di alcuni comuni, ma anche in tali casi la carta non è mai stata utilizzabile per accessi telematici). La carta nazionale dei servizi sta invece progressivamente entrando a regime, per quanto con ritmi e tempi decisamente differenti da quelli previsti dal legislatore.

Anche in questo caso, dunque, abbiamo una prova del fatto che l’informatizzazione pubblica segue un corso che non può facilmente dipendere da scadenze poste con legge.

La terza ragione per la quale si può rimanere scettici di fronte all’esistenza di un termine ultimo per l’avvento dell’amministrazione digitale, è legata a questa considerazione: focalizzare la norma su una data ravvicinata entro la quale “tutto deve divenire telematico” (la legge stessa in un comma successivo lo chiama “principio di esclusività”) significa mettere in secondo piano il problema della transizione, e quindi la questione delle diverse possibilità di accesso alla Rete da parte dei cittadini, per le differenti ragioni che generano il digital divide nel nostro territorio.

Con riguardo a quest’ultima considerazione, si può osservare che nelle nuove norme qualche riferimento alla transizione c’è, ma appare debole.

Il decreto-semplificazioni prevede infatti anche l’introduzione di un nuovo (possibile) comma 3-quater, il quale prevede l’emanazione di un DPCM che stabilisca “le deroghe e le eventuali limitazioni al principio di esclusività indicato dal comma 3-bis, anche al fine di escludere l’insorgenza di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”. Tale norma – per quanto importante – prevede la possibilità di deroghe più in funzione della razionalizzazione finanziaria, che in ragione di una concreta prevenzione del divario digitale, un profilo che invece sarebbe dovuto essere centrale e preminente nella formulazione della disposizione.

In definitiva, ponendo un termine ultimo ravvicinato per la totale informatizzazione pubblica, da un lato si generano norme la cui effettività appare dubbia in partenza; dall’altro lato si tende forse a lasciare in ombra il vero problema dell’amministrazione digitale, che è la disciplina della transizione. Questo era stato detto nel modo migliore possibile già dal Consiglio di Stato nel primo parere sul Codice, il n. 11995/04, con parole limpidissime, che sono quelle di cui forse si è meno tenuto conto nella redazione della normativa dal 2005 ad oggi, e che vale la pena di rileggere:

“…Più di un autore, anche in sede internazionale, ha messo in luce i rischi di una completa «digitalizzazione» dell’amministrazione pubblica in assenza di misure volte a bilanciare tale radicale innovazione. Uno dei pericoli principali – che fa parte del fenomeno noto come digital divide – è quello che un rilevante numero di cittadini (anziani, disabili, soggetti con basse scolarità, emarginati, abitanti in aree remote o rurali, in ritardo con l’ «alfabetizzazione informatica» o semplicemente diffidenti) possa risultare discriminato o addirittura socialmente emarginato da un passaggio radicale e non bilanciato ad un’amministrazione esclusivamente digitale.”