La legge 7 aprile 2014 n. 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” (cd. Legge Delrio) ha introdotto significative modifiche per quel che riguarda il numero degli amministratori dei Comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti e le loro indennità. In particolare, in assoluta controtendenza rispetto alle normative precedenti, volte alla riduzione del numero degli amministratori locali, ha rimodulato in aumento la composizione degli organi per la fascia demografica dei Comuni fino a 10.000 abitanti (art. 1, comma 135, della l. 56/2014). I Comuni interessati dalla citata disposizione devono provvedere a rideterminare con propri atti gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali di cui al titolo III, capo IV, della parte prima del testo unico, al fine di assicurare l’invarianza della relativa spesa in rapporto alla legislazione vigente, previa specifica attestazione del collegio dei revisori dei conti (art. 1, comma 136, della l. 56/2014). Successivamente è intervenuto il legislatore che con il d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla l. 23 giugno 2014, n. 89, al comma 136 ha aggiunto la previsione che “ai fini del rispetto dell’invarianza di spesa, sono esclusi dal computo degli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori quelli relativi ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi di cui agli articoli 80 e 86 del testo unico” (art. 19, comma 01, lettera d).
La norma sull’invarianza della spesa ha dato luogo a molti dubbi interpretativi che hanno portato il Ministero dell’interno ad emanare un’apposita circolare volta ad indirizzare l’operato dei comuni in fase di applicazione della normativa (Dipartimento Affari interni e territoriali n. 6508 del 24 aprile 2014).
La circolare non ha tuttavia sopito i dubbi interpretativi, tanto che numerosi enti si sono rivolti alle sezioni regionali della Corte dei conti per acquisire pareri in ordine alla corretta quantificazione della spesa che doveva essere mantenuta invariata. Le contrastanti pronunce delle sezioni regionali hanno quindi portato alla deliberazione della Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, n. 35/SEZAUT/2016/QMIG, che in realtà ha risolto in modo imprevisto le problematiche relative alle modalità di verifica del rispetto del principio dell’invarianza della spesa, introducendo tuttavia alcuni elementi di incertezza, che le pronunce successive delle sezioni regionali hanno evidenziato.
La Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, con parere espresso con deliberazione n. 35/SEZAUT/2016/QMIG, si è pronunciata sulla questione controversa, esprimendo alcuni principi sicuramente innovativi in materia, mentre confermando l’orientamento esistente per altri aspetti.
Con particolare riferimento alle indennità degli amministratori, l’aspetto di contrasto tra le sezioni regionali riguardava in quale misura garantire l’invarianza della spesa, ossia se valutare le somme effettivamente erogate nell’esercizio di riferimento (spesa storica), ovvero tenere conto delle spese astrattamente dovute agli amministratori in base alla dimensione dell’ente, a prescindere da qualunque valutazione di natura soggettiva (rinuncia o riduzione dell’indennità su base volontaria, dimezzamento della stessa in considerazione della mancata aspettativa dell’amministratore lavoratore dipendente, ecc.).
Secondo la Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, non vi sarebbe tale contrasto, ma addirittura si riscontra una tendenziale concordanza tra le posizioni assunte dalle varie Sezioni regionali nella valutazione differenziata degli oneri derivanti dalle spese per le indennità di funzione del sindaco e degli assessori rispetto agli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali (gettoni di presenza dei consiglieri di cui all’articolo 82 del TUEL, rimborsi delle spese di viaggio, spese per la partecipazione alle associazioni rappresentative degli enti locali ecc.) ben delimitate dall’art. 1, comma 136 della L. 56/2014 e la cui disciplina complessiva è contenuta nel Titolo III, parte IV del TUEL. Nel primo caso (indennità di funzione) si tratta di costi di natura fissa mentre, nel secondo (gettoni di presenza dei consiglieri ed altre spese), di costi di natura variabile.
Dopo aver effettuato questa distinzione, la Sezione delle Autonomie ricostruisce una diversa disciplina giuridica per le due fattispecie:
- il principio di invarianza di spesa di cui all’art. 1, comma 136, della L. 56/2014, riguarda soltanto gli oneri connessi all’espletamento delle attività relative allo status di amministratore locale (tra cui i gettoni di presenza dei consiglieri degli enti locali) che vanno determinati secondo il criterio della spesa storica (punto 2 del deliberato);
- gli oneri derivanti dalle spese per le indennità di funzione del sindaco e degli assessori non sono oggetto di rideterminazione e spettano nella misura prevista dalla tabella A del DM. 119/2000, con la riduzione di cui all’art. 1, comma 54, della L. 266/2005 (punto 4 del deliberato).
La deliberazione mantiene pertanto al di fuori del principio di invarianza di spesa di cui all’art. 1, comma 136, della l. 56/2014 le spese per le indennità di funzione, che vengono equiparate, proprio perché non oggetto di riduzione, agli oneri relativi ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi di cui agli articoli 80 e 86 del Tuel, il cui computo è escluso dalla stessa norma (punto 3 del deliberato).
In un precedente articolo (Invarianza della spesa di cui alla Legge Delrio: le indennità di funzione sono fuori dal calcolo), avevo espresso forti dubbi in merito alla decisione che mantiene al di fuori del principio di invarianza di spesa di cui all’art. 1, comma 136, della legge n. 56/2014 le spese per le indennità di funzione, decisione che ha come indubbia conseguenza l’aumento complessivo della spesa, in quanto con la legge Delrio aumentano i soggetti aventi diritto all’indennità, aumento della spesa espressamente vietato dalla norma, che si riferisce a tutte le spese di cui Titolo III, parte IV del TUEL (titolo di cui fa parte anche l’articolo 82 che disciplina appunto le indennità). D’altra parte il legislatore quando ha voluto escludere dall’invarianza alcune voci di spesa, lo ha fatto espressamente; si pensi agli oneri relativi ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi di cui agli articoli 80 e 86 del TUEL, il cui computo è escluso dalla stessa norma”. Nella stessa sede si era previsto che la deliberazione avrebbe creato problemi interpretativi.
Le delibere di orientamento della Sezione delle Autonomie emanate al fine di prevenire o risolvere contrasti interpretativi rilevanti per l’attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza impongono alle sezioni regionali di controllo di conformarsi alle stesse.
In realtà l’esame delle decisioni delle sezioni regionali dimostra che alla pronuncia di orientamento non si sono adeguate tutte le sezioni regionali.
La Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, con deliberazione n. 7/2017 si è conformata all’orientamento, esprimendo il seguente parere “l’Ente, in particolare, dovrà assicurare l’invarianza secondo il criterio della spesa storica in relazione alle sole spese ascrivibili tra gli oneri connessi all’espletamento delle attività relative allo status di amministratore locale (con esclusione di quelli relativi ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi). L’Ente potrà, invece, determinare l’indennità di funzione degli amministratori nella misura astrattamente prevista dalle norme vigenti”. Il principio è confermato anche nella successiva delibera della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per Lombardia n. 24/2017/PAR.
La Corte dei conti, sezione di controllo per il Piemonte, con deliberazione n. 17/2017 invece si è discostata dall’orientamento della Sezione delle autonomie, considerando le indennità all’interno delle voci da rideterminare, seppure facendo riferimento alla spesa teorica. Il principio di orientamento espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 35/SEZAUT/2016/QMIG ritiene le indennità non sono soggette al principio dell’invarianza della spesa e non che le stesse debbano essere oggetto del calcolo in considerazione della spesa teorica.
Per approfondire il tema è disponibile il seguente ebook:
Guida alla determinazione delle indennità degli amministratori locali
La legge 7 aprile 2014 n. 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” (cd. Legge Delrio) ha introdotto significative modifiche per quel che riguarda il numero degli amministratori dei Comuni con popolazione inferiore ai 10mila abitanti e le loro indennità. In particolare, in assoluta controtendenza rispetto alle normative precedenti, volte alla riduzione del numero degli amministratori locali, ha rimodulato in aumento la composizione degli organi per la fascia demografica dei comuni fino a 10mila abitanti (art. 1, comma 135, della l. 56/2014). I Comuni interessati dalla citata disposizione devono provvedere a rideterminare con propri atti gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali di cui al titolo III, capo IV, della parte prima del testo unico, al fine di assicurare l’invarianza della relativa spesa in rapporto alla legislazione vigente, previa specifica attestazione del collegio dei revisori dei conti (art. 1, comma 136, della l. 56/2014).All’interno della Guida si fa il punto della situazione, individuando allo stato quello che appare il comportamento più corretto da tenere da parte delle amministrazioni, tenuto conto sia delle prossime elezioni amministrative, sia dell’opportunità che alla luce del nuovo quadro interpretativo gli enti verifichino la correttezza delle scelte precedentemente effettuate. L’invarianza della spesa va garantita mediante adozione di apposita deliberazione del Consiglio comunale, previa specifica attestazione del collegio dei revisori dei conti.La Guida costituisce anche l’occasione per illustrare le recenti indicazioni della magistratura contabile in tema di rimborso delle spese di viaggio e di quelle legali sostenute dagli amministratori, nonché per l’esame delle decisioni riguardanti la legittimità di porre a carico della finanza pubblica gli oneri delle assicurazioni contro i rischi conseguenti all’espletamento del mandato degli amministratori. AGGIORNATO ADeliberazione della Corte dei conti, Sez. Autonomie, 12 dicembre 2016, n. 35Deliberazione Corte dei conti – Sez. Autonomie 29 dicembre 2016, n. 38 Amedeo Scarsella Segretario comunale, docente in corsi di formazione ed autore di articoli su riviste specializzate in materia di diritto amministrativo e degli enti locali, con particolare riferimento alle tematiche dell’attività e dell’organizzazione amministrativa, del personale e della contabilità pubblica.
Amedeo Scarsella | 2017 Maggioli Editore
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