Tuttavia, appare anche poco corretto affrontare il giusto problema del contenimento della spesa pubblica e, dunque, delle retribuzioni dei dirigenti lasciando l’impressione che mentre nello Stato la norma sul tetto alle retribuzioni intenda “moralizzare”, negli enti locali si possa allegramente sforare qualsiasi limite e che i dirigenti locali possano godere di stipendi da nababbi, anche superiori a quelli dei “papaveri” dello Stato.
E’ questa l’impressione, sbagliata, che emerge dall’articolo di Sergio Rizzo pubblicato sul Corriere della sera del 27 febbraio.
Andiamo con ordine e spieghiamo perché Rizzo, come molti, incorre nell’errore di considerare tutta l’erba un fascio e di non chiarire che cumuli di stipendi e violazioni dei tetti costituiscono null’altro che illeciti erariali, che dovrebbero suscitare l’attenzione della magistratura contabile.
Torniamo al punto di partenza, l’onnicomprensività. Il principio è fissato in due passaggi dell’articolo 24 del d.lgs 165/2001. Il primo discende dal comma 1, primo paragrafo: “La retribuzione del personale con qualifica di dirigente è determinata dai contratti collettivi per le aree dirigenziali, prevedendo che il trattamento economico accessorio sia correlato alle funzioni attribuite, alle connesse responsabilità e ai risultati conseguiti”. Dunque, la retribuzione dei dirigenti non è frutto di una contrattazione individuale, ma è fissata dalla contrattazione collettiva (con l’eccezione delle amministrazioni per le quali il rapporto di lavoro non risulti contrattualizzato). Il secondo elemento, è dato dal successivo comma 3: “Il trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa; i compensi dovuti dai terzi sonò corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza”. Insomma, in parole molto povere, lo stipendi fissato dalla contrattazione collettiva è sufficiente a remunerare qualsiasi attività svolta dal dirigente per l’amministrazione di appartenenza, compresi gli incarichi che essa gli attribuisca in ragione del proprio ufficio o su sua designazione.
La norma è molto chiara. Tanto che la Commissione speciale sul pubblico impiego nell’adunanza del 4 maggio 2005 ha chiarito (senza che forse ve ne fosse molto bisogno) come nell’ipotesi di compensi dovuti dai terzi per incarichi aggiuntivi, non vi sia spazio per dubbi: essi sono soggetti sempre e comunque, al principio dell’onnicomprensività.
Dunque, a meno che non vi siano disposizioni normative speciali e derogatorie a questo impianto (e oggettivamente non ne mancano, il che rende il quadro estremamente complesso) le cose sono molto semplici: per i dirigenti pubblici esiste un tetto massimo al proprio stipendio ed esso, comunque, remunera tutte, ma proprio tutte le attività, compresi gli incarichi che soggetti diversi dal datore di lavoro gli attribuiscano proprio in relazione all’incarico dirigenziale rivestito.
La conseguenza, allora, è semplice: la ridda di stipendi fuori dei limiti, non giustificata da norme derogatorie, nonché di cumuli di incarichi è semplicemente il frutto di un’inveterata abitudine a violare le disposizioni normative e contrattuali che impongono l’onnicomprensività del trattamento economico.
Andiamo, nello specifico, al sistema degli enti locali. L’articolo 27 del Ccnl 23.12.1999 ha fissato un tetto massimo alla retribuzione di posizione dei dirigenti. Comuni e camere di commercio possono, solo per alcune posizioni dirigenziali particolarmente complesse, andare anche oltre questo tetto, ma a condizione di non sforare un ulteriore vincolo: il limite di spesa imposto dal fondo per la retribuzione dei dirigenti. Il che significa che lo sforamento del tetto determina una redistribuzione delle risorse del fondo, unica legittima fonte di finanziamento della dirigenza.
Dunque, per i dirigenti degli enti locali tetti agli stipendi esistono e sono anche piuttosto chiari ed evidenti.
I casi indicati dal Rizzo nel suo articolo non dimostrano il contrario, ma sono chiari esempi di evidenti violazioni alle norme o di applicazioni distorte delle stesse, indotte dalla normativa stessa.
L’articolo esemplifica la possibilità che un amministratore delegato di una municipalizzata sia assunto come dirigente sia per superare la paga del sindaco, sia per consentire un cumulo di trattamenti economici che permetta lo sforamento della soglia prevista anche per il primo presidente della Cassazione.
Bisogna, però, avere la capacità di distinguere il “possibile” dal “lecito”. Se in qualche ente locale si assumono come dirigenti componenti dei consigli di amministrazione delle società partecipate, ciò costituisce pura e semplice violazione delle norme sul trattamento economico dei dirigenti, in quanto, come visto prima, il principio di onnicomprensività esclude radicalmente che questo avvenga. E non si deve dimenticare che i dirigenti, in quanto dipendenti pubblici, sono soggetti anche al dovere di esclusività della propria attività lavorativa. Dunque, risulta illegittimo che un manager di una municipalizzata sia assunto come dirigente e che cumuli lo stipendio; infatti, se assunto come dirigente diviene dipendente pubblico, soggetto all’onnicomprensività e all’esclusività del rapporto di lavoro.
Se ciò che indica Rizzo avviene, è a causa di una visione totalmente distorta della possibilità di assumere dirigenti a tempo determinato e per via fiduciaria. Si ritiene, infatti, che poiché a questi dirigenti non si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro, sia possibile regolare con loro il rapporto di lavoro e la retribuzione in via del tutto privatistica, senza dunque le soggezioni ai limiti previsti dalla normativa. E’ una visione del tutto sbagliata: i dirigenti, per quanto assunti a tempo determinato, una volta assunti come dipendenti di una pubblica amministrazione risultano assoggettati ai principi che regolano il rapporto di lavoro pubblico. In ogni caso, il loro trattamento economico deve risultare equivalente a quello della dirigenza di ruolo, in quanto non si vede quale possa essere la ratio che autorizzi a violare per i dirigenti a tempo determinato i vincoli previsti per la dirigenza di ruolo.
Rizzo porta, poi, l’esempio dell’amministratore delegato dell’Ama, municipalizzata di Roma, che cumulava incarichi in altre aziende municipalizzate, portando a casa uno stipendio di oltre 545 mila euro. C’è da precisare che, in ogni caso, i componenti dei consigli di amministrazione delle partecipate non sono dirigenti locali (se, come si dovrebbe, correttamente operando, si rispetta il divieto del cumulo delle cariche), ma manager aziendali, per i quali manca in realtà una chiara disciplina che preveda tetti agli emolumenti, come del resto manca anche per i manager delle società pubbliche statali o quotate in borsa, in quanto si ritiene in questi casi che le aziende operino nel libero mercato, ove i costi dei manager sono certamente molto elevati.
Ultimo esempio citato da Rizzo è quello dei “citimanager”, cioè i direttori generali dei comuni, appartenenti anch’essi al novero dei dirigenti a contratto, non di ruolo, molti dei quali godono di stipendi elevatissimi, ben al di sopra del limite imposto per i dirigenti statali e potenzialmente non toccati dalla norma che ha imposto il tetto del primo presidente della Cassazione.
Che i direttori generali costino tanto e, probabilmente, non siano così indispensabili alla causa degli enti locali se n’è già accorto (sia pure con molto ritardo) il legislatore, che nel 2009 ha deciso di eliminare tale figura nei comuni con popolazione inferiore ai 100.000 abitanti, lasciando a solo poche centinaia di enti, comprese le province, la possibilità di avvalersi del direttore generale.
C’è da constatare che più intenso è il legame fiduciario tra organo di governo e dirigente o manager aziendale, più il trattamento economico sale; nei riguardi della dirigenza di ruolo, selezionata mediante concorsi vi è la tendenza a rispettare e molto rigorosamente i limiti e i tetti stipendiali.
La soluzione, allora, al problema posto dal Rizzo è piuttosto chiara. Accompagnare a regole certe sui tetti alle retribuzioni, da far valere erga omnes per tutti i dirigenti di tutte le amministrazioni indicate dall’articolo 1, comma 2, del d.lgs 165/2001, l’abbandono definitivo della scelta esiziale, avviata col d.lgs 29/1993 e rafforzata dalle riforme Bassanini, di consentire alle amministrazioni incarichi dirigenziali “a contratto” a dirigenti fiduciari e non in ruolo, del resto più volte censurati dalla Corte costituzionale.
Si tratta di incarichi poco trasparenti, che spesso violano il principio di separazione tra funzioni politiche e gestionali causando una commistione tra politica e amministrazione a tutto discapito dell’imparzialità e del buon andamento, e che per altro si rivelano molto costosi e forieri di violazione alle regole, pur esistenti, poste a calmierare le spese per le retribuzioni.
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